多年來關于國有企業改革的問題，基本上都是圍繞著產權展開的。現在我們冷靜地思考一下，決定企業效率高低、效益好壞的到底是所有權還是管理權？現代的大中型企業基本上都是委托代理經營的，而國有企業更是天然如此。如何構建委托代理體系雖然與所有權有關系，但不可否認的是任何所有者都會希望自己的企業能夠生機勃勃。因此，更新產權所有者或其代表者的理念，使其管理思想能夠與時俱進更為重要。
不管國企、民企都要享有同等國民待遇，都要接受同樣的市場考驗，適者生存。只有這樣才能在價值規律的作用下，通過公平的競爭達到資源配置的最優化。為此國資國企改革必須真正實現從管企業向管資本轉變，必須真正實現由政府的企業到市場的企業的轉變，這是貫徹落實“使市場在資源配置中起決定性作用”并“更好發揮政府作用”的必由之路。
資源配置問題是市場經濟的根本問題
我們正在探索具有中國特色的社會主義市場經濟道路，國有企業的改革也必然要順應社會主義市場經濟的基本規律。社會主義市場經濟的本質仍然是市場經濟，市場的基本功能就是在價值規律的作用下通過自由競爭實現資源配置的優化。這是既具有充分的理論根據，又被實踐證明了的客觀事實。
第一，對資源配置問題進行理論解析。
長久以來資源配置問題都是市場經濟理論的基礎命題。早在古典經濟學時期其理論成果就對資源和資源配置問題進行深入的探析，通過對現實生產和交換過程的描述分析，古典經濟學家建立了多維度的價格概念，并以此發現了市場配置資源的機制。市場配置資源的機制被古典經濟學著重闡釋之后，經濟學又開始關注市場機制的配置效率是否能物盡其用，人盡其才。
當對競爭的認識從制度描述（完全競爭市場）轉向結果描述（經濟核），德布魯、斯卡夫等人證明了著名的經濟核定理，一方面每個市場競爭均衡必然是一個經濟核配置，另一方面在理性個體假設下只要給予人們充分的經濟自由和競爭，即使不考慮任何經濟制度安排作為前提條件，所能形成的配置結果也同完全競爭市場形成的競爭性均衡一樣，形成了帕累托最優配置。由此可見資源配置的關鍵性條件在于充分競爭和經濟參與人的自主決策，只要配置機制滿足了這兩個條件，當經濟足夠大時（經濟個體和組織足夠多，交易數量足夠多）都能得到與完全競爭市場相一致的均衡配置狀態。
第二，資源配置問題的實踐經驗。
市場經濟不僅在理論上講具有配置資源的優越性，我國經濟改革發展現實進一步驗證了市場經濟制度能夠切實有效配置有限的經濟資源，推動經濟長期發展。新中國的首要任務就是救國家經濟于危亡，救百姓生計于水火。面對因為軍閥割據和腐敗政治造成的財政和金融體系混亂，我們效仿蘇聯采取了計劃經濟，將企業計劃管理模式推廣到國家層面，試圖避免宏觀經濟因供需不平衡發生歐美國家出現的經濟危機。雖然這種模式的設計初衷是好的，也在建國初期起到了恢復社會生產，保障基本民生的作用，但是現實經驗表明由于信息不對稱等原因致使長期的計劃經濟模式對提升資源配置效率無法起到預期作用，反而會阻礙國家經濟的發展。
首先，計劃經濟無法激發勞動者的積極性，造成人力資源配置低效。在計劃經濟體制下，企業功能退化成為工業生產部門，人民公社成為農業生產部門，基層生產單位沒有完整的生產決策、交易以及分配的權力。企業功能退化的同時也意味著企業管理者職能的退化，管理者無法對企業發展做出有效決策，也無法提高企業的經營利潤，只要在生產或銷售環節完成計劃指令即可。同時，企業管理與行政管理之間界限模糊，企業管理者與行政管理者之間經常存在崗位相互調整的情況，雖然一部分行政管理者也具備一定的企業管理能力，但是相較于職業經理人其專業知識和經驗顯然都是欠缺的，容易形成“外行領導內行”。盡管這種現象在國有企業去行政化的過程中有所改善，但是至今仍然是國有企業發展中存在的問題。
其次，計劃經濟模式下技術進步緩慢，物質資源利用低效。在競爭性的市場環境下，企業產品具有很高的被淘汰的風險，企業只有創造高質量、低替代性的產品才能在市場中立于不敗之地。但是計劃經濟缺乏競爭的條件，商品按照計劃進行統一的生產和銷售，企業沒有提高產品質量和生產能力的主觀意愿，企業生產能力停滯不前，甚至還會因為勞動者生產積極性降低而不斷下降。
當然完全的市場經濟也不是完備的，單純依靠市場機制配置資源也存在價格信號失靈的弊端，但是經濟理論和我國的發展實踐表明，相比于僵化的計劃經濟體制，市場經濟更能調動經濟資源自身的生產潛力，通過市場競爭促進資源資本化，利用交易價格標的經濟價值，從而提升社會生產的能力，滿足并創造人民的物質和文化需求。1984年十二屆三中全會討論并通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，創造性地提出了社會主義經濟是有計劃的商品經濟這一新論斷，首次把社會主義與商品經濟結合起來，中國經濟市場化改革的序幕拉開。1992年黨的十四大樹立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，提出使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，黨的十五大提出“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十八屆三中全會指出“使市場在資源配置中起決定性作用”，事實上也只有這樣才能更好地發揮政府作用。通過市場化改革的深入，我國的經濟資源配置效率不斷提升，經濟步入持續快速發展軌道。市場化成為我國經濟改革深化的必由之路，國企改革也只有遵從市場內在的自由競爭性和自主決策性才能找到新出路。
國企改革的關鍵不在“國有”而在“國管”
首先對國企問題的根源進行解讀。
對于國有企業出現效率較低的原因，目前學術界有不同的看法，但歸納起來，大致有三種觀點。
一是產權論。一些學者將國企問題的根源歸因于企業“國有”，國有即全民所有，但每個公民所擁有的產權份額很小，又缺乏企業管理信息和對企業經營者的監督手段，被稀釋的產權導致所有者難以對資產形成有效控制權，所有權并不能真正發揮產權的效力。同時，稀釋的產權收益也微乎其微，所有者無法產生有效的監管積極性，即使失去應得的收益，也會因追索成本太高而放棄。因此，當企業管理者對生產剩余進行任意支配時，即使每個人都有責任對其約束，但沒有人會主動出面做這種費力不討好的事情，搭便車現象普遍存在。Alchian將其總結為“人人擁有，人人都沒有”，這也導致形成廉價投票權，權力尋租時有發生。
二是市場論。即認為國企的問題在于市場機制不夠完善，未能建立公平的、充分的市場競爭環境，計劃經濟的影子依然存在，國企更愿意政府以行政手段對資源傾斜性分配，在一些資源依賴性行業設置進入壁壘，導致國有企業競爭動機不足。而國企在接受政府政策照顧的同時，也不得不承擔一些應由政府承擔的社會責任，如退休人員工資及企業冗余人員的安排，使得在私有經濟不斷擴大的市場中，企業難以形成有效的競爭力。因此，對國企改革的關鍵在于建立完善的市場機制，培育公平的競爭環境，去掉國企的政策性負擔，消除國企所在行業的進入障礙，使民營企業與國企擁有相同的市場地位，培養國企管理者的競爭意識，通過公平競爭選拔并激發經營者才能。按照國企問題市場論觀點，只要市場機制完善了，企業一切行為按市場規則行事，國企的問題也就隨之解決了。
三是企業論。即認為國企的問題是企業自身的管理問題。應從企業內部的管理視角分析國企低效的原因。企業與市場一樣，也是一種契約關系，關鍵是契約的完備性及契約執行的有效性。國企的問題就是在委托代理過程中的契約不完備。將契約的不完備歸因于產權或市場，不如直接研究如何完善委托代理關系。國企改革可以通過改進企業管理制度，建立完善的行為規范來約束投資者和經營者的關系，既要給經營者合理的利潤及決策空間，也要保護投資者在信息不對稱條件下，不受經營者的利益剝奪，因此國企的出路是建立現代的企業管理制度。
其次，企業所有制形式不是國企問題的關鍵。
中國的改革本身就是一種制度改進的探索行為，到目前為止還遠沒有結束，從計劃經濟到市場經濟的轉變過程中，每一種理論觀點都能在現實中找到事實依據。在對國企改革的三種觀點中，產權論因可以明顯顯示出企業間的差異，在改革初期被普遍認同，特別是在中小企業改革時被廣泛應用于實踐，并取得了一定的經濟效應。但隨著改革的不斷深入，理論觀點也隨著對改革本質的認知在不斷深化。以產權論解決國企問題，雖然取得了一些成果，但也導致國有資產流失問題的出現，在大型國有企業改革過程中，也難以完全應用產權方式來解決。
現有經濟理論已經證明完全競爭的市場是實現生產要素充分利用的最佳機制，但市場機制的有效性取決于嚴格的市場假設條件，如經濟個體完全理性，市場不存在摩擦，信息完備，以及個體間充分競爭等，這些條件中并不包含對所有制形式的要求。事實上，資本的本質是無差別的，并不因資本所有者的差異而導致資本效能的改變，因此在理論上企業所有制形式不是提升企業效率的必要條件。如果說企業的效率確實存在必要條件的話， 那就是充分而公平的競爭環境。在這樣一個市場環境中，當資本的運作都遵循市場原則時，經濟主體選擇任何所有制形式都能實現各種要素的充分利用。
我國當前多種所有制并存的局面，也說明了企業所有制并不是約束市場經濟有效的關鍵要素，在西方資本主義國家，公有制形式同樣存在。而不同社會的企業發展事例也能證明，當市場競爭不充分時，私有制企業效率低下的現象也很普遍。在南美、印度、中歐等國家和地區，其企業的基礎都是私有的產權制度，但整個社會的經濟效率并不高，成功的知名企業也不多，經濟發展的速度落后于世界的平均水平。而在以私有制為主的美國、歐洲等發達國家和地區，也會發生經濟或金融危機，大型私企破產倒閉事件層出不窮。相反，成功的非私有企業的案例也很多，如新加坡淡馬錫公司、以色列集體所有制農場、美國膠合板行業的集體所有制企業、日本的新干線集團等，這都說明企業的所有制形式不是影響企業成功與否的關鍵因素。西方新自由主義學者也認為，私有化雖然能使企業自主決策，發揮市場機制的作用，但純粹私有化與市場一旦結合，將會引發“經濟人”效應，特別是在與民生或公共利益有關的行業，私企對利益的過度追求可能會出現社會整體“不經濟”現象，導致市場失靈。
最后，國企的運作機制要按市場規則行事。
發揮市場機制的效能需要公平競爭的環境，而建立并維護市場公平是政府的職責。在國有企業參與競爭的市場中，政府作為國企的法定代理人就有了雙重身份，既是市場規則的制定者，也是市場利益的競爭者，這種既當“運動員”又當“裁判員”的角色影響了政府的行為選擇。雖然理論上可以證明中性政府能夠促進生產要素的利用效率，但政府都是由經濟人組成的，如果缺乏對行為的外在約束，自利性選擇就是一種理性表達，政府就常常表現出行為的非中性。
按照市場經濟的競爭原則，經濟主體是否能夠自由決策不取決于主體的權屬，而取決于所有者是否能夠對自有經濟權力的正確運用。國有企業由政府控制、管理，實際就是所有者自由決策的一種方式，這種方式如果完全是按照市場競爭機制，決策時只應用主體的經濟權力，則國有企業就是一個按市場規則行事的自由經濟主體。但現實中對國有企業的管理及企業的經營決策并未遵循市場規則，這既有計劃經濟時代行為方式的傳遞性影響，政府部門習慣性參與控制企業的管理過程，也存在著相關經濟主體市場觀念淡漠，對所掌握的權力運用不規范。從權力影響有效性來說，行政權力比經濟權力的影響力更大，以行政權力參與企業的管理及剩余利益的分配，可以獲得比經濟權力更高的效益比。
在政府層面，資源的投入對國企進行制度性傾斜，如自然資源的無償開發及信貸資金的大力支持，使國企在競爭中擁有了先天優勢，導致國企缺乏對資源充分利用的企業經營理念。國企的管理者都是由政府任命的，在管理中常將更多的個人精力投入到分配性競爭中，其經營理念與行事風格與職業經理人的市場化思維存在一定差別，更善于利用行政手段解決經濟問題，其經營決策不是偏向市場競爭，提高要素的利用效率，而是關注上級管理部門的意志和利益。政府管理部門也常常以所有者身份參與企業經營決策，使企業喪失了對市場環境變化靈活應對的自主管理機制。在企業層面，長期的政策支持讓一些企業失去了競爭意識和能力，嚴重依賴政府給予的各種政策性優惠，國企的經營出現了“溫水煮青蛙”現象，失去了在競爭環境下的自主生存能力。另外，在享受政策優惠的同時，也不得不接受一些本應由政府承擔的責任。反過來，這些政策性負擔又成了國企不斷向政府討價還價的籌碼，使政府與企業之間形成了相互依賴的特殊關系。
因此，國有企業的關鍵問題不是所有制形式，而是企業的運作機制沒有按市場規則行事，是政府的管理方式和方法。所以，要想真正落實“使市場在資源配置中起決定性作用”必須從國有企業做起。
國有企業改革的基本路徑和主要方式
國有企業如果不能實現政企徹底分開，就會導致的對企業基本特征的扭曲。企業的標志性特點是“自主經營，自負盈虧”。自主經營就是在沒有任何（包括政府）干預的條件下，通過市場中“看不見的手”來實現資源的最優配置，即具有完全的自由裁量權。自負盈虧就是通過市場競爭決定其生存和發展，在此過程中既不應該得到其他企業所得不到的特殊關照，也不必承擔其他企業所沒有的所謂社會責任。要想解決上述問題，可以從以下兩方面入手。
第一方面，真正實現由管企業向管資本轉變。
資本即企業經營的財產之本，廣義的資本包括所有者和債權人投入到企業的所有資金。但由于企業的收益和風險主要由企業所有者分享和承擔，故狹義的資本僅指所有者投入企業的資金及應享有的增值，體現股東的財產權利。資產則是企業資金的具體運用結果，為了保證資金進入企業后能發揮增值功效，需要進行統一籌劃和使用，形成各種能夠為企業帶來增值的財產形態，其對應的是企業法人財產權。管理資產的工作，也就是所謂的“企業經營”。企業經營活動的本質，就是不斷調整資產的來源結構和占有結構，使其在商業模式上更具競爭力；就是千方百計地讓資產有效運行，創造盡可能高的生產率。但是，企業的形態和特點是豐富多彩的，而且還要時時面對變化無常的市場，所以企業管理既是一門科學更是一種藝術，沒有必備的專業知識和必經的實踐歷練是難以勝任的。
資本對應出資者，出資者自然應該管資本，而不是管理與企業概念相對應的資產。然而，資產的結構和質量決定了企業的盈利能力和風險大小，出資者也就有了管資產的必要。當出資者不愿或不能親自經營企業時，就產生了所有權與經營權的分離，出現了委托代理關系。出資人即所有者擁有資本運作權、監督權和收益權，經營者行使資產運用權。
收益權是所有者最基本的權利，是其出資企業的根本目的所在，是其他權利產生的基礎。由于投資有風險，出資者需要面臨負收益的可能性。為了資本的保值增值，出資者必須對經營者進行必要的監控，包括建章立制、派駐董事監事、更換經營者等。同時，為激發經營者的積極性、主動性和創造性，也產生了各種各樣極具激勵作用的薪酬制度。總之，為切實落實現代管理理念，對國有企業要進行分類監管。
其一，對于國有股份占50%以上的企業，董事長由國資委委派，董事長只領國家工資，享受國家同級干部的一切待遇，不得從企業領取任何報酬，而總經理及其管理團隊成員全部從經理人市場招聘。董事會只管兩件事，一是重大投資審定，二是內部利益分配；其他所有事情特別是日常的經營管理工作都要由總經理及其管理團隊全權負責。企業管理人員只有管理職務沒有行政級別，而薪酬可根據其業績大小和貢獻多少，參照國際同行業的水平來確定。其二，對于國有股份低于50%的企業，政府只需派類似于監事長職務的國有資本代表去監察企業的經營管理活動，以確保國有資本的保值增值，而企業的全部生產經營工作均由其他股東運作。只有這樣才能真正做到政企分離，讓企業家來管理企業，讓市場來決定企業的成敗。其三，對于全資純公共服務類企業，因其已經基本失去了以盈利為目的的企業特征，事實上不能稱其為企業，所以完全可以仿照事業單位的管理辦法進行管理，避免混淆企業的概念及其管理邏輯。
為了踐行上述理念，大力貫徹落實黨的十八屆三中全會決定中明確提出的“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”的戰略思想，勢在必行。混合所有制是國有企業產權多元化的基本形式，產權多元化從宏觀上看是指國民經濟中所有制結構的多元化，從微觀上看是指公司制企業中的股權多元化。股權這種產權形式是由出資人的財產所有權轉化而來的，股權并非單純的財產權，而是一種具有復雜內含的權利。從其內容來看，股權既包括財產性質的股利分配請求權、剩余財產索取權、股份轉讓權等，又包括非財產性質的公司內部事務的管理權等。雖然股權是轉讓出資財產所有權換取的，但股權絕不等同于所有權。因為股東一旦出資后，原股東各自的財產匯合成公司的統一財產，股東喪失了其出資財產的所有權。投資者出資前擁有一般意義上的財產所有權，出資后這種財產所有權轉化為資本所有權，股權是資本所有權的一種存在形式，它的本質要求是資本增值。在投資者由一般的財產所有者轉變為資本所有者的同時，公司替代了原來財產所有人的位置，成為新的企業法人全部財產的所有者。公司制企業中投資者的股權控制并不表現為對生產經營的直接控制，而是表現為在公司內部通過完善法人治理結構進行控制；在公司外部通過完善資本市場自由轉讓股權進行控制，也就是所謂的用手投票和用腳投票的問題。當然，實現了混合所有制的企業已經不僅僅是傳統意義上的國有企業了，但國有資本通過享有股權仍然會控制或影響其控股和參股的企業。國有企業改革的主要目的就是擺脫國家行政權力的控制，但擺脫行政權力的控制不等于擺脫國家資本所有權的控制，這只不過是讓政府擺脫自己并不擅長的企業經營，轉而去進行資本運作而已。
另外，要從戰略上調整國有經濟布局，要堅持有進有退，有所為有所不為。在一般的競爭性領域，國有資本要盡量有所不為，該退出就退出，以便非國有資本的進入暢通無阻。當然，國有資本的退出是一個動態的過程，在這一領域中國有資本的退出是恢復國有資本的本性，即排他性、流動性和盈利性，只要國民經濟發展需要且能使資本增值，國有資本也可以隨時進入任何領域。
第二方面，真正實現由政府的企業到市場的企業的轉變。
改革開放之前，可以說中國只有工廠和商店而沒有企業。因為企業的本質特征是“自主經營、自負盈虧”，而在計劃經濟時代，生產什么，生產多少，都由國家計劃統一確定，各種生產資料都由國家統一調撥，產品由國家統購統銷。工廠和商店只是執行計劃，沒有任何自主權，職工不管盈虧報酬都一樣。中國的工商業改革之初，主要是汲取農村的改革經驗，從承包租賃、抓大放小，到政企分開這樣一個逐步放權讓利的過程，特別是股份制的實施才使其具備了企業的雛形。之所以還不能稱為完備的企業，那是因為國有企業既享有在資源占有、資金使用和市場準入等方面的特殊待遇，又承擔著抗災救災、扶邊濟貧、維穩保增等方面的特殊責任。
綜上所述，我們的國有企業一方面享受著本不該享受的優惠，另一方面又承擔著本不該承擔的責任。享受特殊優惠，從長遠看對企業的成長絕不是一件好事，由于缺乏困難環境中的考驗，所以很難在激烈的市場特別是國際市場競爭中發展壯大。同時，這對于非國有企業來說也是極其不公平的，這必將嚴重地擠壓到非國有企業的生存和發展空間。同樣，另外增加企業的負擔對國有企業也是不公平的，老是負重前行肯定也會影響企業健康成長。因此，現在已經到了必須徹底清除所有制歧視，讓中國經濟完成從身份到契約的轉變，實現國有企業由政府的企業到市場的企業轉變的時候了。
（作者單位：吉林大學數量經濟研究中心、商學院、數學學院）
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