太空治理，中國不能缺席

　　國際太空秩序正在進入動蕩調整重塑新階段。除了太空垃圾，人類進入、探索、開發和利用太空的各種活動也需要規范和治理，將太空活動治理納入國家治理體系迫在眉睫。

　　深瞳工作室出品

　　采 寫：本報記者 陸成寬

　　策 劃：陳 磊

　　打開一張太陽系八大行星圖，你會發現自帶“行星環”的土星非常炫酷，格外拉風。

　　不久的將來，可能地球也會擁有自己的“光環”。

　　不過遺憾的是，構成地球“光環”的物質并不是塵埃和隕石，而是人類親手制造的“污染物”——太空垃圾。

　　自1957年蘇聯發射第一顆人造地球衛星以來，人類就開始了往太空“放衛星”的歷史。隨之而來的，就是太空垃圾的爆發。

　　如今地球附近被記錄在案的廢棄航天器以及空間碎片，已經超過5萬個。

　　可別小瞧這些太空垃圾。它們在太空游蕩，一旦與正在運行的衛星發生“剮蹭”，足以將其直接摧毀，從而產生更多碎片。因此，開展太空垃圾的治理已經迫在眉睫。

　　除了太空垃圾，人類進入、探索、開發和利用太空的各種活動也都需要規范和治理。兩周前，來自我國航天領域的近30名專家相聚香山科學會議，謀劃著未來太空治理的“中國圖景”。

　　太空還是未被瓜分的“處女地”，航天大國都在 “跑馬圈地”

　　茫茫宇宙中的一個星球，就像大海上的一個島嶼。繼陸、海、空之后，如今太空是人類活動的第四疆域。

　　大航海時代，各國通過探險將新發現的島嶼、大陸占為己有。與此類似，在大宇航時代，太空探索成為搶占太空資源的重要手段。

　　通過不斷擴展對深空天體的到達和探測能力，航天強國已經成為新競賽規則的重要制定者、新競賽場地的重要主導者，在太空利益爭奪中占有主導權。因此，向太空進軍，各國雄心勃勃。

　　2019年，美國成立太空司令部，負責統一指揮美國的全球太空作戰行動，明確太空是物理作戰域和戰場，并完善相關作戰條令。

　　與此同時，美國還聯合盟國常態化開展太空作戰演習演練，演習覆蓋戰略、戰役、戰術各層次。

　　此外，法國、英國、澳大利亞等國也相繼設立太空作戰指揮機構；印度成立國防航天局，成功實施首次反衛試驗；日本籌備組建宇宙監視部隊……

　　隨著商業航天的發展，人類向太空“放衛星”的步伐進一步加快，頻率和軌道資源被掠奪性搶占。

　　2019年8月，美國聯邦通信委員會通過了簡化小衛星審批程序的文件。該文件針對滿足特定條件的低軌星座放寬了審批要求，降低了申請門檻，縮減了審批程序，大大便捷了美國公司的小衛星申請程序。

　　以SpaceX公司為例，該公司已經超前占有4萬多份頻率資源，涵蓋Ka、V、Q頻段。

　　“這將導致空間軌道、位置、無線電頻率等稀缺資源更趨緊張，爭奪越來越激烈。”中國航天科技集團公司科技委副主任、中國探月工程副總設計師于登云說。

　　美國等國鼓勵私營企業或個人對地球空間、月球、小行星等進行商業開發，進行“跑馬圈地”。比如，美國通過《2015年外空資源探索和利用法》，賦予私人外空礦物資源開發合法性；2017年，盧森堡也通過《探索與利用外空資源法》，賦予企業太空采礦權力。“毫無疑問，這些舉措將使空間資源爭奪進一步向更遠的深空延伸。”于登云強調。

　　與此同時，太空國際治理主導權爭奪也不斷加劇。美國在太空領域復制“美國優先”戰略，憑借技術優勢強化太空博弈主導權。

　　美國牽頭實施的國際空間站（ISS）項目，聯合俄羅斯、法國、德國等15國參與建設，60余個國家共同參與應用和實驗，影響力巨大。

　　同時，美國大力渲染“中國威脅論”，2019年2月發表《太空安全挑戰》報告，稱中國和俄羅斯發展太空技術對美國的太空安全構成“挑戰”。

　　“國際太空秩序正在進入動蕩調整重塑的新階段，我國必須強化太空活動現代化治理能力。”中國工程院院士、中國探月工程總設計師吳偉仁強調。

　　組織管理和法律法規都尚存短板：常態化頂層決策機制亟待完善，我國尚無航天法

　　歷經幾十年的發展，我國在建設航天強國的道路上成績斐然：“東方紅一號”、神舟系列、“嫦娥”、“天問”相繼發射升空；地球、月亮、火星，中國航天人探索宇宙的步伐從未停歇。

　　然而，“我國航天事業依然存在著空間資源統籌力度不夠、法律法規建設滯后、國際話語權主導權不強等制約航天發展的突出問題。”吳偉仁感慨道，這更凸顯了我國太空活動現代化治理能力亟待提升。

　　“我國的太空活動治理發展雖然取得了一定的成績，但是概括起來說，仍然在組織管理、法律法規、國際合作以及支撐技術四個方面存在問題。”吳偉仁直言。

　　我國太空活動治理缺乏系統完善的常態化頂層決策機制。

　　具體來說，就是重大決策一般一事一議，沒有發布國家級的太空活動戰略。

　　更重要的是，在太空活動組織管理上越位、缺位現象同時存在，管理涉及多部門多單位，存在“九龍治水”現象。資源配置管理粗放，軍民商業航天發展不均衡。

　　于登云說，從世界范圍看，航天商業化投入與應用已經成為未來航天產業發展的主要趨勢之一，但我國社會資本和民營企業參與航天產業發展的程度還基本處于初級階段。

　　目前，世界上已經有包括美國、俄羅斯、法國等國在內的30多個國家制定了有關航天活動的法律法規。

　　完善的太空法律法規體系是航天強國建設的基本要求和重要支撐。然而，遺憾的是，我國是世界航天大國中唯一沒有航天法的國家。

　　“我國的太空活動治理尚處于以行政政策為主導的管理階段，國家層面的行業法律法規體系建設嚴重滯后于國家整體的法治發展水平。”于登云解釋說。

　　我國現有的《空間物體登記管理辦法》《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》《空間碎片減緩與防護管理辦法》等管理辦法多屬于部門規章。

　　毋庸諱言，這嚴重阻礙了太空活動的安全、有序和可持續發展。

　　核心技術無法滿足需求，國際合作缺少頂層設計

　　太空垃圾一直是個讓人頭疼的問題。

　　現實中，這些空間碎片已經給在軌航天器造成了不小的威脅。

　　到2018年底，國際上超過16顆衛星因碎片撞擊而“身亡”或出現異常。

　　2009年，美國“銥星33”在西伯利亞上空近800公里高度，就撞到了已經報廢的蘇聯“宇宙-2251”衛星。

　　這次撞擊的后果很嚴重，不僅導致“銥星33”直接“斃命”，而且還產生了大量的空間碎片。

　　發展空間碎片減緩與清除等太空治理現代化的支撐技術，對于航天器飛行安全至關重要。

　　“空間碎片減緩與清除技術是在太空活動治理中不可或缺的處置技術，除此以外，在太空活動治理中還要用到許多監測技術。”于登云說。

　　“雖然我國在空間態勢感知、碎片減緩等支撐太空活動的治理技術手段方面取得一定進展，但我國的核心探測技術和感知能力仍然無法滿足太空活動治理的需求。”中國科學院院士、中國科學院國家空間科學中心主任王赤強調。

　　比如，在空間目標監測方面，我國主要依靠地面系統，存在“看不全、看得慢”問題。

　　再比如，空間碎片減緩與清除方面，我國空間碎片主動移除技術基礎薄弱，距離形成可以常態化運行的系統要求差距明顯，低成本業務化服務能力尚不具備；行星防御技術方面，有關研究還基本上停留在很淺的概念研究和紙面上的方案設計階段，尚不能為可能會發生的小行星撞擊威脅提供防御決策咨詢。

　　除了支撐技術，在航天事業發展中，國際合作也至關重要。

　　在專家看來，我國的航天國際合作仍然存在一些問題。首要的就是缺少系統完善的頂層設計。“具體來說，我國缺少國際合作長期性、總體性的戰略目標和政策引導。”吳偉仁解釋說。

　　將太空活動治理納入國家治理體系迫在眉睫

　　太空活動治理是全球公共區域治理的戰略制高點，也是我國參與全球治理的重要手段。國際社會對太空治理極為關注。

　　為推動我國太空活動現代化治理體系建設，專家們提出了一系列措施建議。

　　與會專家一致建議：將太空活動治理納入國家治理體系，持續開展太空活動治理重大問題研究，加快航天立法進程，加大國際合作的政策支持與投入力度，加強對商業航天活動的引導。

　　國家要建立太空活動治理理論常態化研究機制，發揮政府、工業界、學術界的協同作用，打造多個有影響力的太空活動治理研究智庫。

　　“我國應長期開展太空活動熱點、難點及前沿問題研究，構建新時期太空活動治理理論體系。積極塑造中國太空活動國內、國際表達方式，開展豐富多樣的、全方位的宣傳推介活動，提高中國航天的影響力和話語權。”王赤表示。

　　針對航天立法，加強部門間協調，梳理《航天法》立法中存在的矛盾和問題，以改革發展推動航天法治化進程，按照“分步推進，急用先行”的原則，加快推動頂層《航天法》的立法進程。

　　在開展國際合作方面，于登云表示，要爭取國際和地區空間組織在我國落地，大力支持我國科研人員在國際空間組織任職和參加活動，并針對國際合作特點完善外事政策制度，進一步放寬科技人員出國時間、一次出訪國家數量等方面的限制。

　　作為太空活動的“新秀”，應該把商業航天作為太空活動治理的重要組成力量予以推進，改善商業航天發展環境，實施市場準入負面清單制度，簡化各類許可流程，形成公平、有序的產業競爭格局。

　　“加強商業航天活動監管，特別是在遵守國家安全法、國際空間條例、進出口管制、發射場及試驗場安全管控等方面嚴加監管，確保合法合規。發揮商業航天機制靈活、創新性強等優勢，鼓勵其積極開拓空間目標監測、碎片移除等國際商業市場，在國際太空活動治理中發揮積極作用。”吳偉仁強調。