規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展，是黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。今年以來(lái)，黨中央的一系列政策舉措和科學(xué)部署，瞄準(zhǔn)的正是促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。3月16日，國(guó)務(wù)院金融委會(huì)議提出，穩(wěn)妥推進(jìn)并盡快完成大型平臺(tái)公司整改工作，“紅燈”“綠燈”都要設(shè)置好，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展；4月29日，中央政治局會(huì)議提出，完成平臺(tái)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)整改，實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管，出臺(tái)支持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的具體措施；5月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》明確，在防止資本無(wú)序擴(kuò)張的前提下設(shè)立“紅綠燈”，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，以公平競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展。
這再次表明，市場(chǎng)雖是自由的，但不能是無(wú)序的。發(fā)揮資本的積極作用，同設(shè)置“紅綠燈”、防止資本野蠻生長(zhǎng)，都是為了讓資本健康發(fā)展。如何進(jìn)一步完善資本行為制度規(guī)則，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下更有效地規(guī)范和引導(dǎo)資本發(fā)展，事關(guān)重大。
以發(fā)揮積極作用為出發(fā)點(diǎn)落腳點(diǎn)
中國(guó)改革開(kāi)放40多年的歷程已經(jīng)證明，對(duì)于推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的資本，我國(guó)的監(jiān)管原則一以貫之，是堅(jiān)持包容審慎、堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”。2012年至2021年，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)數(shù)量從1085.7萬(wàn)戶(hù)增長(zhǎng)到4457.5萬(wàn)戶(hù)，10年間翻了兩番，民營(yíng)企業(yè)在企業(yè)總量中的占比由79.4%提高到92.1%。如果現(xiàn)在還有人懷疑中國(guó)要不要資本，那么答案顯而易見(jiàn)——在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，資本依然是帶動(dòng)各類(lèi)生產(chǎn)要素集聚配置的重要紐帶，是促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要力量。
以更好發(fā)揮資本積極作用為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，監(jiān)管部門(mén)需要全面提升資本治理效能。尤其是對(duì)于新業(yè)態(tài)的監(jiān)管，不能照搬傳統(tǒng)行業(yè)的監(jiān)管模式。在堅(jiān)持包容審慎原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究把握資本的行為規(guī)律，設(shè)定監(jiān)管的目標(biāo)和工具箱。
（一）從目標(biāo)設(shè)定看，監(jiān)管要在市場(chǎng)失靈時(shí)介入，有效糾偏。北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授戚聿東認(rèn)為，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就是讓市場(chǎng)發(fā)揮高效組織生產(chǎn)的功能；享受市場(chǎng)高效配置功能的同時(shí)，也要承受市場(chǎng)可能失靈的副作用，直到監(jiān)管介入、撥回正軌，這中間有一個(gè)時(shí)間差。那么，監(jiān)管應(yīng)該何時(shí)介入、達(dá)到什么效果？他提出一個(gè)頗具形象性的觀點(diǎn)：監(jiān)管應(yīng)該“豎著耳朵聽(tīng)警報(bào)”，當(dāng)市場(chǎng)失靈，出現(xiàn)壟斷、公共安全、消費(fèi)者權(quán)益受損等問(wèn)題時(shí)，及時(shí)介入，也只有此時(shí)才有必要介入，更好為市場(chǎng)糾偏。
（二）從監(jiān)管過(guò)程看，既要留出靈活調(diào)整空間，又要一碗水端平。市場(chǎng)主體和政府部門(mén)的活動(dòng)均應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)，但新興業(yè)態(tài)往往在法律的空白地帶生長(zhǎng)，且發(fā)展迅速。調(diào)研中，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的一位專(zhuān)家表示，對(duì)創(chuàng)新業(yè)態(tài)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，可能扼殺創(chuàng)新；過(guò)于強(qiáng)調(diào)包容式監(jiān)管，又可能流于形式。因此，監(jiān)管切忌忽左忽右。有效的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是：暫時(shí)沒(méi)有法律的，及時(shí)啟動(dòng)立法修法；現(xiàn)行法律尚未被修改的，注重對(duì)原有法律的解釋和適用，賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)更多裁量權(quán)。需要注意的是，這種裁量權(quán)的前提是完善包含指南、解釋等在內(nèi)的配套規(guī)定，更多地導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析、技術(shù)手段等有說(shuō)服力的量化指標(biāo)。這樣的靈活調(diào)整，必須一碗水端平。
（三）從工具箱看，對(duì)資本的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是事前引導(dǎo)、事中防范、事后監(jiān)管相銜接的全鏈條治理體系。我國(guó)近年來(lái)不斷優(yōu)化“放管服”改革，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)、應(yīng)放盡放，政府的手盡量在“收”。最典型的，就是自2018年起全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。清單之外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等自主選擇是否進(jìn)入，有關(guān)部門(mén)和地方政府不得再隨意出臺(tái)針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的審批措施，真正實(shí)現(xiàn)了“法無(wú)禁止即可為”。但進(jìn)入門(mén)檻降低，客觀上使參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體質(zhì)量參差不齊。保證這些市場(chǎng)主體合規(guī)經(jīng)營(yíng)，尤其要提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性有效性，用好信用機(jī)制，用社會(huì)信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制織密織牢監(jiān)管網(wǎng)。當(dāng)然，監(jiān)管工具箱也要多一些彈性，避免以罰代管。
以歷史、發(fā)展、辯證眼光消除市場(chǎng)誤讀
近兩年，中央和地方出臺(tái)了一系列監(jiān)管舉措，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域處罰了一批違規(guī)企業(yè)。針對(duì)圍繞平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的處罰，大部分社會(huì)公眾認(rèn)為監(jiān)管重拳出擊很有必要。然而，有些人特別是有些利益相關(guān)方對(duì)這些案件的處罰表示不理解、不適應(yīng)，懷疑監(jiān)管“風(fēng)向變了”，從包容審慎變成了煩苛管制。誤讀的產(chǎn)生，在于缺乏歷史的、發(fā)展的、辯證的眼光。
首先就是對(duì)行業(yè)發(fā)展階段認(rèn)識(shí)的滯后。以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為例。10多年前，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)屬于新興行業(yè)，騰訊、阿里、美團(tuán)還被稱(chēng)為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。但發(fā)展到今天，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)成為資本熱捧的對(duì)象，投資并購(gòu)最為活躍，幾家“互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)”也已發(fā)展成“平臺(tái)巨頭”。總體來(lái)看，平臺(tái)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中發(fā)揮的作用是積極的，但也要看到，部分平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位、實(shí)施壟斷行為，嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者利益，限制企業(yè)發(fā)展空間，不利于激發(fā)市場(chǎng)活力，不利于創(chuàng)新發(fā)展與效率提高。以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)巨頭今時(shí)今日的體量，如果市場(chǎng)里缺少糾偏的力量，那么由此引發(fā)的市場(chǎng)失靈、無(wú)序擴(kuò)張若得不到及時(shí)監(jiān)管與糾正，造成的各種問(wèn)題將會(huì)影響更深、波及面更廣。
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于監(jiān)管出手的必要性和正當(dāng)性，大多數(shù)企業(yè)表示認(rèn)可；相關(guān)企業(yè)和專(zhuān)家更想探討監(jiān)管方式是否是最優(yōu)選擇。這也提醒我們，監(jiān)管需要在實(shí)踐中盡快完善成熟，使政策效果合情合理合法。
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所研究員臧躍茹認(rèn)為，伴隨產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府監(jiān)管要隨之調(diào)整，視產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?fàn)顩r及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響而定。金融資本有著上百年的發(fā)展歷史，全球主要經(jīng)濟(jì)體也已建成相對(duì)成熟的監(jiān)管體系，相比之下，如何監(jiān)管以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為代表的產(chǎn)業(yè)資本，是個(gè)嶄新課題。當(dāng)前，由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)集中度不斷上升及壟斷行為濫用，全球主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管都處在一個(gè)推進(jìn)過(guò)程中。
在這一過(guò)程中，監(jiān)管所依托的法律法規(guī)要升級(jí)完善。比如，有些法律法規(guī)暫時(shí)跟不上實(shí)踐的步伐，有些政策執(zhí)行的效果未必符合政策的初衷，這都意味著監(jiān)管部門(mén)逐步提升治理能力是必要且迫切的。
現(xiàn)階段，我國(guó)存在國(guó)有資本、集體資本、民營(yíng)資本、外國(guó)資本、混合資本等各種形態(tài)資本，資本的有序運(yùn)行是現(xiàn)代市場(chǎng)體系規(guī)范化法制化建設(shè)的應(yīng)有之義。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)資本僅僅是龐大資本體量中的一部分，絕不能把防止資本無(wú)序擴(kuò)張理解為針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，圍繞平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管也只是針對(duì)其壟斷行為等市場(chǎng)失靈問(wèn)題進(jìn)行的規(guī)范。對(duì)于資本在其他領(lǐng)域的無(wú)序擴(kuò)張，比如過(guò)去幾年出現(xiàn)過(guò)的“蒜你狠”“姜你軍”以及部分大宗商品的瘋狂暴漲，監(jiān)管部門(mén)也是堅(jiān)決予以遏制。
部分專(zhuān)家還提到誤讀在社會(huì)蔓延的另一原因——有些媒體和自媒體或由于對(duì)政策把握不準(zhǔn)、了解不夠，或出于流量考慮，過(guò)度解讀和誤讀了監(jiān)管初衷。
2021年至今，市場(chǎng)監(jiān)管總局查處壟斷相關(guān)案件超過(guò)200起。從市場(chǎng)主體性質(zhì)看，既有國(guó)企，也有外企，還有行業(yè)協(xié)會(huì)；從案件涉及領(lǐng)域看，既有新興的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，也有物流、零售、制造業(yè)、醫(yī)藥、公共服務(wù)等傳統(tǒng)行業(yè)。但部分媒體尤其是自媒體，將原本一視同仁的監(jiān)管，誤導(dǎo)集中到個(gè)別行業(yè)、個(gè)別企業(yè)，甚至把企業(yè)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢(shì)或自身決策導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)壓力歸結(jié)于“監(jiān)管風(fēng)暴”，而智能推薦和流量法則又讓這些聲音越來(lái)越強(qiáng)、越傳越廣。可想而知，當(dāng)社會(huì)頻繁接受這些信息，很難不將資本野蠻生長(zhǎng)、反壟斷與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)劃等號(hào)。有財(cái)經(jīng)學(xué)者撰文建議，政府在出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，要更加清晰地說(shuō)明目的是什么、不是什么；政策出臺(tái)前要進(jìn)一步加強(qiáng)與利益相關(guān)方的溝通；企業(yè)家也要仔細(xì)去讀文件全文、原文，不要在社交媒體上聽(tīng)風(fēng)就是雨，自己嚇自己。
一定要看到，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯沒(méi)變，我國(guó)充分尊重資本及其所有者權(quán)益的制度框架沒(méi)變，資本及其合法權(quán)益的保障也不會(huì)變。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)、研究員陳道富認(rèn)為，資本和監(jiān)管的目標(biāo)是一致的，都是希望共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展。在目標(biāo)一致的前提下，相信誤讀同樣是階段性的，資本與監(jiān)管需要度過(guò)磨合期。
明確透明、穩(wěn)定、可預(yù)期的監(jiān)管規(guī)則
近期，多個(gè)部門(mén)密集釋放了“穩(wěn)”的信號(hào)，市場(chǎng)信心正在回暖。但是，市場(chǎng)主體更關(guān)注政策執(zhí)行。在社會(huì)主義制度下如何規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展？這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有現(xiàn)成的答案。
調(diào)研中，一些專(zhuān)家坦言，“資本怎么管”是個(gè)新課題。中央多次強(qiáng)調(diào)支持和引導(dǎo)資本規(guī)范健康發(fā)展，為資本的未來(lái)定了調(diào)；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，資本活動(dòng)要依法進(jìn)行，又為監(jiān)管明晰了方向。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，對(duì)資本的使用和監(jiān)管絕不能照搬照抄，搞“拿來(lái)主義”和“本本主義”行不通。立足當(dāng)下，亟需以市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化為資本設(shè)置“紅綠燈”，抓緊明確透明、穩(wěn)定、可預(yù)期的監(jiān)管規(guī)則。
市場(chǎng)化，要求妥善處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。監(jiān)管應(yīng)充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，該放的堅(jiān)決放，該管的堅(jiān)決管好。要進(jìn)一步落實(shí)“放管服”改革要求，大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，放出活力、管出公平、服出效率。要相信市場(chǎng)、依靠市場(chǎng)，平衡好各方利益，注重實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化，在調(diào)節(jié)發(fā)展失序時(shí)應(yīng)更多使用市場(chǎng)化手段。
法治化，要求堅(jiān)持依法監(jiān)管的原則。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，資本活動(dòng)要依法進(jìn)行，資本治理要依法監(jiān)管。遏制資本無(wú)序擴(kuò)張，不是不要資本，而是要資本有序發(fā)展。相關(guān)法律法規(guī)不健全的要抓緊完善，已有法律法規(guī)的要嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。提倡什么、禁止什么，用法律法規(guī)的形式把規(guī)則確定下來(lái)，從而讓市場(chǎng)主體有法可依。法律和制度的生命力在于執(zhí)行，要嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管行為，公開(kāi)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化工作流程。
國(guó)際化，要求對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革創(chuàng)新。要參考國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)深化“放管服”改革，著眼全球產(chǎn)業(yè)前沿，在標(biāo)準(zhǔn)、體制等方面創(chuàng)造有利于市場(chǎng)主體參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境，通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)的更深度融合，來(lái)發(fā)揮資本的生產(chǎn)要素的積極作用。
市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的監(jiān)管原則通過(guò)什么體現(xiàn)？就是黨中央多次提到的“紅綠燈”。設(shè)想一下，行駛在繁忙的街道，川流不息的車(chē)輛依靠紅綠燈的指揮才能有序通行。當(dāng)資本行駛在追逐利潤(rùn)的車(chē)道上時(shí)，也要習(xí)慣于抬頭觀察“紅綠燈”、解讀其中釋放的信號(hào)，這個(gè)“紅綠燈”就是對(duì)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化原則的具體呈現(xiàn)。“紅綠燈”的實(shí)質(zhì)，是強(qiáng)化法治思維，明確資本邊界，糾正社會(huì)資源配置上的扭曲，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展與分配公平正義。通過(guò)事先規(guī)則設(shè)定，重點(diǎn)劃分哪些領(lǐng)域禁止資本進(jìn)入，哪些領(lǐng)域鼓勵(lì)資本大展拳腳，更好積極引導(dǎo)資本進(jìn)入“應(yīng)作為”的領(lǐng)域，釋放市場(chǎng)活力，充分發(fā)揮資本的積極作用。
亮“綠燈”，關(guān)鍵是一視同仁。理論和實(shí)證研究均表明，政府很難代替資本判斷什么行業(yè)值得投資。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所研究員曾錚認(rèn)為，如果把“綠燈”視為市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，那么必須明確規(guī)則，讓資本知道自己該不該參與。“綠燈”管理還應(yīng)該是過(guò)程式的治理，要對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行合規(guī)管理，不能事后以罰代管，對(duì)一部分重點(diǎn)企業(yè)可建立名單制，進(jìn)行常態(tài)監(jiān)測(cè)和定期監(jiān)督。
亮“紅燈”，則需要明確底線。這些規(guī)則和底線應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律法規(guī)、負(fù)面清單的形式來(lái)體現(xiàn)。有專(zhuān)家建議，在教育、醫(yī)療、文化、公共體育、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)逐步建立負(fù)面清單，明確禁止進(jìn)入和有條件進(jìn)入的范圍。
不管“紅綠燈”如何設(shè)置，其最終效果是要讓市場(chǎng)主體擁有更加穩(wěn)定的預(yù)期，讓資本知道哪里能去、哪里不能去，避免超速、軋車(chē)道等違規(guī)行為。
資本像流水，不眠不休。對(duì)資本來(lái)說(shuō)，中國(guó)是一片蘊(yùn)含著無(wú)限可能的沃土。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展圖景，將繼續(xù)對(duì)全球資源具有強(qiáng)大的吸引力。當(dāng)前，在推出一系列監(jiān)管新規(guī)之后，還要注重解決制約市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各種障礙，以刺激社會(huì)資本創(chuàng)新活力和生產(chǎn)率增長(zhǎng)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為各類(lèi)資本發(fā)展?fàn)I造更加有利的市場(chǎng)環(huán)境和法治環(huán)境，各類(lèi)資本持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而一個(gè)發(fā)展壯大的中國(guó)市場(chǎng)又將為資本提供發(fā)展和創(chuàng)造利潤(rùn)的新空間。資本與監(jiān)管之間的這一良性互動(dòng)的關(guān)系，值得期待。
（調(diào)研組成員：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者 牛 瑾 佘 穎 陳果靜 郭子源）
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