堅持和完善人民銀行經理國庫體制 助推國家治理體系和治理能力現代化

　　范一飛

　　1985年7月27日，《中華人民共和國國家金庫條例》（以下簡稱《國家金庫條例》）頒布實施，明確規定中國人民銀行經理國庫，從而確立了人民銀行經理國庫的法律地位。35年來，人民銀行認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，按照法律法規賦予國庫的職責權限，切實發揮國庫在國家預算收支中的執行、反映、促進和監督作用，在圓滿完成各項工作任務的基礎上，推動央行經理國庫體制不斷鞏固、發展、完善，走出了一條具有中國特色的國庫發展之路。

　　一、央行經理國庫體制取得長足發展

　　35年來，在黨中央、國務院的正確領導下，人民銀行會同有關部門，主動順應改革開放的時代要求，積極推動我國央行經理國庫體制的科學化、規范化和現代化發展，使人民銀行經理國庫的法制基礎、組織機構、核算體系、治理機制、技術支撐逐步走向成熟。

　　（一）以“兩法兩條例”為基礎、以部門規章和規范性文件為補充的現代國庫管理制度體系基本確立。

　　1985年，國務院頒布《國家金庫條例》，明確規定“人民銀行具體經理國庫”，實現了人民銀行代理國庫制到經理國庫制的轉變；1994年后，我國又陸續頒布《預算法》、《中國人民銀行法》和《預算法實施條例》等法律法規（以下簡稱“兩法兩條例”），進一步明確和細化了人民銀行經理國庫的具體內容。2014年，新修訂的《預算法》繼續堅持和明確了人民銀行經理國庫的法律地位，進一步促進了國庫管理工作的法制化、科學化和規范化。與此同時，人民銀行緊跟財稅體制改革發展需要，加強與財政、稅務、海關等相關業務部門協同配合，圍繞分稅制改革、國庫集中收付制度改革、稅收收入電子繳庫和退庫、國庫資金經收支付服務、國債發行與兌付、國庫現金管理等相關工作制定了一系列規章制度，為人民銀行全面依法履行經理國庫職責提供了制度保障。

　　（二）與國家財政預算管理體制相配套的國庫組織機構體系不斷完善。

　　為貫徹落實“兩法兩條例”關于中國人民銀行經理國庫的法律規定，人民銀行根據“一級財政設立一級國庫”的原則，建立了中央、省、市、縣（區）、鄉鎮等五級國庫組織機構體系，其中，中央設總庫、�。ㄗ灾螀^、直轄市及計劃單列市）設分庫、地市設中心支庫、縣（區）設支庫、有條件的鄉鎮設立鄉鎮國庫，逐步完善了與國家財政預算管理體制相配套的國庫組織機構體系建設，為促進預算收支任務完成、加強預算執行監督管理、防范預算資金風險提供了組織保障。35年來，人民銀行以有利于確保國庫資金安全、有利于提高政府預算管理水平、有利于促進貨幣政策和財政政策協調配合、有利于維護國家宏觀調控大局為目標，堅持提高國庫服務水平與加強國庫監督管理相結合，科學設置國庫工作崗位，強化國庫隊伍建設，穩妥推進商業銀行代理國庫收回人民銀行經理，形成了符合國庫業務發展需要的、科學合理的、多層級的國庫組織機構體系，為人民銀行切實履行經理國庫法定職責提供了機構和人員保障。

　�。ㄈ�）核算范圍不斷擴大、核算體系日益健全的“國庫收支一本賬”逐步實現。

　　《預算法》明確規定“政府的全部收入應當上繳國家金庫”，“對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”。建立央行國庫單一賬戶是實現政府預算資金“一本賬”的核心和基礎，以堅持和完善國庫單一賬戶制度為目標，人民銀行和有關部門積極推動將全部政府資金納入國庫管理，逐步實現“國庫收支一本賬”。一方面，積極推動基于國庫單一賬戶的國庫集中收付制度改革。不斷優化非稅收入電子化收繳方式，減少非稅收入繳庫環節，逐步實現非稅收入直達入庫；探索改進“先支付、后清算”的國庫集中支付流程，創新國庫集中支付模式，探索推進涉農補助、“三�！辟Y金等實行從國庫單一賬戶“點到點”直接撥付給最終受益人。另一方面，監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥。加強財政存款賬戶開設的管理，促進存量財政專戶的清理，逐步實現政府全部收入繳入國庫，政府全部支出通過國庫辦理，所有政府收支行為在國庫單一賬戶中全面、及時、準確地記錄和反映。

　�。ㄋ模﹪鴰熨Y金運行中相關部門之間既分工合作又相互制衡的治理機制逐漸形成。

　　中央銀行經理國庫體制的核心在于相關部門之間的分工合作與權力制衡。在政府預算資金的使用與管理中，財政部門是政府的會計，國庫部門是政府的出納，兩者既分工合作又相互制衡。35年來，作為政府預算執行的重要環節，人民銀行與財政、征收機關等部門立足各自職能，協調分工，加強監督和制衡，確保預算收支準確及時，確保國庫資金安全完整、保值增值，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出了積極貢獻。人民銀行以“兩法兩條例”為基礎，通過構建系統完備、科學規范、運行有效的中央銀行經理國庫制度體系，規范與外部單位的協作關系，并在預算收支執行中發揮對財政部門、征收機關和商業銀行相關業務行為的監督制約作用，確保國庫資金安全、合規、高效運行。

　�。ㄎ澹┲�撐央行經理國庫體制高效運作的國庫信息化體系日益成熟。

　　35年來，人民銀行國庫信息化建設不斷發展、日益成熟，經歷了從手工核算到電子化處理、從各地分散開發到全國數據集中系統應用等發展階段，建成了以國庫信息處理系統（TIPS）、國庫會計數據集中系統（TCBS）和國庫管理信息系統（TMIS）（簡稱“3T”系統）為核心的國庫信息化體系。國家金庫工程成為國家戰略層面的頂層設計和重要的金融基礎設施，有效支撐了央行經理國庫體制高效運作。一方面，國庫在國家預算收支中的執行與監督效能顯著提升，促進實現預算收入直達入庫、預算支出即時到賬、風險多環節控制，2019年全國各級國庫共辦理公共預算收支43萬億元，是1985年的100多倍。另一方面，國庫信息化建設為保障財稅金融改革順利落地提供了堅實的技術支撐，實現稅收繳庫和退庫更加便利、國庫支付更加便捷、國債服務更加便民，為各級國庫履行職能提供了安全高效的現代化國庫管理信息平臺，有效推動人民銀行經理國庫高質量發展。

　　二、我國央行經理國庫體制改革與發展的基本經驗

　　回顧歷史是為了更好地前行。經過人民銀行經理國庫35年的實踐與探索，我們對國庫管理體制的認識不斷深入，對國庫資金運行規律的把握更加準確。國庫作為連接財政政策與貨幣政策的橋梁，是兩大政策協同機制的重要紐帶。央行經理國庫體制不僅是我國中央銀行制度的基本組成部分，也是支持我國預算制度科學規范運行的必要條件�；赝�央行經理國庫體制35年改革發展之路，可得出以下四條基本經驗。

　　（一）始終堅持立足國情，建設具有中國特色的現代化國庫管理體制。

　　國庫管理體制作為國家預算制度和中央銀行制度體系的重要組成部分，是國家治理體系的重要內容。在建立健全國庫管理體制的實踐中，人民銀行始終堅持以央行國庫單一賬戶制度為基礎，以推動國庫管理體制現代化、逐步實現“國庫收支一本賬”為目標，不斷完善國庫組織機構體系、管理制度體系、資金核算和清算體系、國庫監督機制，在促進預算執行、規范預算行為、服務預算決策等方面發揮了重要作用，為確保國庫資金的安全和效率提供了有力保障。

　　與此同時，人民銀行在建設具有中國特色的現代化國庫管理體制進程中，與財政、稅務、海關等部門建立了既分工合作又相互制衡的工作機制，共同推動了財稅金融體制改革、宏觀政策協調和經濟社會發展，取得了合作共贏的良好效果。35年來國庫改革與發展的實踐充分證明，人民銀行經理國庫體制，是立足中國國情與實踐建立起來的，既與我國預算管理制度相配套、又與中央銀行管理體制相適應的國庫管理體制；是順應我國經濟社會改革發展需要、具有鮮明中國特色、科學合理又有效管用的制度安排，符合推進國家治理體系和治理能力現代化的根本要求。

　�。ǘ�）始終堅持國庫為民，構建以人民為中心的制度供給體系。

　　國庫資金“取之于民，用之于民”，是滿足人民群眾公共服務需要的社會公共資金。確保國庫資金安全是維護人民群眾利益的根本保障，也是人民銀行經理國庫的必然要求。人民銀行以“兩法兩條例”為基礎，根據形勢和業務發展需要，堅持“制度先行”理念，及時制定出臺相關業務管理規定、實施細則、業務操作規程及內控管理制度等，逐步構建起系統完備、科學規范、運行有效的國庫業務制度體系，為確保國庫資金安全、合規、高效運行提供了有力的制度保障。

　　同時，在確保國庫資金安全的基礎上，人民銀行始終堅持國庫為民理念，以惠企利民和滿足人民群眾的需要為導向，著力為人民群眾提供優質高效、內容豐富、利企便民的國庫服務。積極支持配合財稅改革，協同制定國庫集中收付、營改增、社會保險費征繳入庫、小微企業退稅、個稅改革等具體工作制度，確保財稅體制改革順利推進。同時，積極響應各方需求不斷拓展國庫服務內容，針對層出不窮的新業務、新業態、新模式，及時豐富完善各項國庫規章制度，優化國庫業務流程，不斷提升人民群眾對國庫服務的獲得感、幸福感。

　　（三）始終堅持服務大局，助推國家治理體系與治理能力現代化。

　　推進國家治理體系和治理能力現代化要求政府部門分工科學、權責清晰，建立既有分工協調又相互制衡的良性運行機制，切實加強對權力運行的監督和制約。35年來，人民銀行立足經理國庫職能，從推動國家治理體系與治理能力現代化的高度出發，寓監督于服務之中，在優質服務中體現監督要求，有效發揮了國庫在實現國家預算收支中的執行、促進、監督和反映作用。

　　經理國庫是貨幣政策和財政政策協同機制的重要紐帶。一方面，人民銀行提高國庫履職站位，將經理國庫置于服務國家治理體系現代化、宏觀調控和社會民生的全局中統籌兼顧、綜合施策，不斷優化國庫服務方式，確保利民惠民的政策“紅利”落到實處。另一方面，國家治理現代化的推進，離不開國庫資金安全、穩健、高效運行，人民銀行在辦理各級政府預算收支業務過程中，依法依規對財政、征收機關和商業銀行等部門涉及國庫資金收支的業務行為發揮必要的監督作用，更好地支持配合國家預算執行和管理，有效確保國庫資金安全。

　�。ㄋ模┦冀K堅持科技引領，打造央行經理國庫體制運行發展的技術支撐。

　　國庫信息化建設是人民銀行信息化建設的重要組成部分。35年來，人民銀行始終堅持科技引領，吸收先進科技理念，運用先進技術手段，持續提升國庫業務的電子化、自動化、智能化水平，逐漸形成以全國集中的“3T”系統為核心、以各地國庫特色系統為補充的國庫信息化體系，使國庫業務系統成為連接財稅關庫銀的國庫資金運行和信息交換的中樞，為央行履行經理國庫職能發揮了重要的技術支撐作用。

　　自國家金庫工程列入國家“十三五”規劃以來，人民銀行從建立安全高效的金融基礎設施的高度，把建設國家金庫工程作為國庫高質量發展的核心動能和國庫工作提質增效的關鍵抓手，推動財稅關庫銀橫向聯網系統在全國實現地域、征收機關和業務種類的全覆蓋，完成國家金庫工程（一期）各子系統升級改造、移動支付繳稅等工作，切實做到了“國庫服務惠民生”、讓“信息多跑路、群眾少跑腿”。同時，人民銀行緊密結合財稅改革和國庫工作新要求，持續對國庫業務系統的支撐能力和運維能力進行優化升級，全面強化了國庫業務系統對央行經理國庫的支持保障能力，夯實了國庫質量變革、效率變革、動力變革的“四梁八柱”。

　　三、進一步完善新時代央行經理國庫體制，助推國家治理體系和治理能力現代化

　　黨的十九大強調，“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”。國庫是政府預算執行的重要環節，在國家治理中發揮著重要作用。履行經理國庫職責，是中央銀行履行“政府的銀行”職能的具體體現。應該看到，與國家治理現代化和經濟高質量發展的要求相比，當前央行經理國庫體制還存在基礎不夠牢固、運行不夠順暢、作用不夠全面等問題。黨的十九屆四中全會從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全局與高度出發，提出“完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度”和“建設現代中央銀行制度”，這為新時代堅持和完善央行經理國庫體制提供了根本遵循。同時，央行經理國庫35年的實踐充分證明，堅持人民銀行經理國庫不僅符合我國現實國情，也是符合我國國家治理體系和治理能力現代化發展方向的必然和有效選擇，只能強化而不能動搖。

　　下一步，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實黨中央、國務院的統一部署，堅持穩中求進工作總基調和新發展理念，全面推進國庫高質量發展和治理能力現代化，著力構建黨的領導堅強有力、制度體系成熟完備、業務系統健壯安全、國庫服務優質高效、監督管理嚴格規范、干部隊伍忠誠擔當的現代化國庫，讓央行經理國庫體制的優勢更好地展現出來，為實現“兩個一百年”奮斗目標作出新貢獻。

　�。ㄒ唬┱�確處理國庫服務與國庫監督的互促關系，健全經理國庫的雙支柱。

　　國庫服務與國庫監督是經理國庫職責的雙支柱，兩者相互區別又緊密聯系，缺一不可，在經理國庫的具體實踐中，要始終堅持提升服務水平與加強監督管理相結合。國庫服務是經理國庫的內在要求，主要是服務預算執行、服務社會民生、服務政府決策、服務貨幣政策的制定與執行、服務財政政策與貨幣政策的協調；國庫監督是經理國庫的核心要義，主要是對預算資金收支實施相應監督管理，監督財政、征收機關和商業銀行等與國庫資金收支相關的業務行為。

　　一方面，服務是監督的載體、基礎，監督是更高層次、更有藝術的服務。高效辦理預算收支、為各級政府提供決策參考過程本身就蘊含著監督國庫資金收支運行的內涵；同樣，監督國庫資金運行、保障國庫資金安全，本身也是服務預算執行的體現。另一方面，服務離不開監督，監督既依賴于服務、又服務于服務。要做好國庫服務，必須做到確保國庫資金安全完整；而要確保國庫資金安全，就必須實施國庫監督，離開國庫監督，國庫服務的安全性就得不到保障，國庫服務的質量就大打折扣。同樣，要履行好國庫監督職責，就必須提供優質國庫服務，否則國庫監督就缺少價值基礎，就難以為各方所認同。因此，國庫服務和國庫監督都是經理國庫的應有之義，具有同等重要地位，我們既不能片面地就服務講服務，也不能孤立地就監督講監督，要以辯證的態度將服務和監督有機結合起來，真正做到同頻共振、互促共進。

　�。ǘ�）正確處理深化改革與安全管理的并舉關系，筑牢經理國庫的實根基。

　　深化國庫供給側結構性改革需要人民銀行發揮科技引領作用，推動國庫服務換擋升級。要強化需求導向和問題導向，運用先進科技理念與技術手段，著力提升國庫服務的電子化、自動化、智能化水平，不斷拓展“互聯網＋國庫服務”，努力推動國庫資金經收支付服務、財政支出無紙化、退庫電子化，讓“信息多跑路、群眾少跑腿”成為新時代國庫服務標識。

　　同時，要堅持底線思維，在安全基礎上提供優質的連續服務，堅決杜絕出現斷網宕機等系統故障。目前，國庫業務辦理越來越倚重各類信息系統，而“3T”系統運行中還存在問題與隱患，國庫、科技部門要加大升級換代力度，加快二代TCBS系統建設，持續完善業務系統性能和功能，積極推動建立與系統集中化趨勢相適應的運維保障和應急管理機制，確保業務系統運行安全，為全面推進國庫高質量發展提供堅實的技術支撐與保障。國庫信息化升級換代不能簡單地修修補補，而要著眼維護國家資金安全、維護金融穩定、維護人民銀行形象、履行經理國庫職責之需，堅持問題導向，科學論證、前瞻規劃、分步實施。要建立健全運維、風控和審計在內的“三道防線”，切實提高系統風險控制能力。

　　除了業務系統安全運行外，深化國庫供給側結構性改革還要求我們堅持國庫為民理念，不斷優化國庫服務方式，提高國庫服務效能，跨前一步主動做好服務，筑牢人民銀行經理國庫的實根基。一是資金核算基礎服務方面，全方位保障統籌疫情防控與經濟社會發展期間的國庫資金安全高效運行，確保政府預算資金收支匯劃暢通。二是在保障財稅政策實施方面，及時、準確做好社會保險費入庫、個稅匯算清繳等減稅降費相關工作，確保利民惠民政策“紅利”落到實處。三是在國庫數據挖掘方面，做好透過國庫數據把脈宏觀經濟運行的分析研究，反映財政金融改革政策落實情況，分析重大熱點難點問題，提出相應對策建議。

　�。ㄈ�）正確處理央行國庫與外部單位的工作關系，營造經理國庫的好環境。

　　在國家治理體系和治理能力現代化要求下，政府相關部門要從國家經濟發展和社會穩定大局出發，建立職責清晰、責任明確、程序規范、制衡與高效相統一的分工合作機制，共同維護國家利益，為社會公眾提供高質量公共服務。隨著財稅體制改革的不斷推進和國庫信息化的持續發展，央行經理國庫業務與財政、稅務、海關等部門的聯系不斷加深，人民銀行國庫部門順利履職有賴于這些部門的支持和配合。因此，要正確處理央行國庫與外部單位的工作關系，營造良好的外部履職環境。

　　一方面，要堅持和完善中央銀行經理國庫制度，發揮好央行與相關部門之間既分工合作又相互制衡的作用，確保國庫資金安全、合規、高效運行。另一方面，在堅持法定制度框架下，根據業務需要和形勢發展，及時完善國庫規章制度，既包容支持各類新業務、新業態、新模式，又注重加強風險識別與管控，增強制度供給的有效性、及時性和系統性，彰顯央行國庫在國家治理體系和治理能力現代化的地位和作用，為全面推進國庫高質量發展營造良好環境。

　　（四）正確處理黨建工作與業務工作的結合關系，增強經理國庫的政治性。

　　人民銀行首先是政治機關，要旗幟鮮明講政治，把黨的領導這一最大制度優勢切實轉化為國庫的治理效能。堅持把黨的政治建設擺在更加突出的位置，自覺把政治標準和政治要求貫穿到黨的建設和國庫工作中，堅決貫徹落實習近平總書記的重要指示批示精神和黨中央決策部署。馳而不息整治“四風”，特別是力戒形式主義、官僚主義，切實為基層國庫減負。扎實開展“讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機關”創建工作，并將其貫穿到提升黨建質量、破解發展難題、推動國庫事業發展的全過程。

　　注重國庫隊伍建設，加強理論和業務培訓,提升國庫干部運用科學理論和專業知識武裝頭腦、指導實踐、推動工作的本領，努力打造操作型、研究型、專家型的國庫人才隊伍。大力弘揚“經理國庫、為民服務、嚴謹高效、守正創新”的國庫文化，做到嚴管與厚愛結合、激勵與約束并重，充分發揮好國庫文化的引領和激勵作用，著力打造忠誠干凈擔當的新時代高素質國庫干部隊伍。

　　新時代，做好國庫工作意義重大，任務艱巨。我們要胸懷大局，把經理國庫置于服務國家治理體系和治理能力現代化、服務宏觀調控和服務社會民生的全局中，統籌兼顧、綜合施策，努力提升國庫治理能力現代化，持續展現人民銀行經理國庫的制度優勢，更好地服務經濟社會發展。（完）