習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中對(duì)全面深化改革作出了全面部署，其中一項(xiàng)重要任務(wù)是，全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。這是一項(xiàng)牽一發(fā)動(dòng)全身的重要改革，涉及經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革，需要緊緊圍繞處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系這一核心問(wèn)題，按照市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，抓住“放管服”改革這一“牛鼻子”，持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度是政府與市場(chǎng)關(guān)系的集中體現(xiàn)，黨中央對(duì)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度高度重視。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類(lèi)市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域�！币蟾母锸袌�(chǎng)準(zhǔn)入制度，制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外的，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。
一、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的主要內(nèi)容及特征
市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是指國(guó)務(wù)院以清單方式明確列出在我國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。
市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單包括禁止準(zhǔn)入類(lèi)和限制準(zhǔn)入類(lèi)，適用于各類(lèi)市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購(gòu)?fù)顿Y等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。對(duì)禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不予審批、核準(zhǔn)，不得辦理有關(guān)手續(xù)；對(duì)限制準(zhǔn)入事項(xiàng)，由市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定，或由市場(chǎng)主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入；對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，標(biāo)志著我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理從以正面清單為主向以負(fù)面清單為主的全面轉(zhuǎn)型，打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，實(shí)現(xiàn)“海闊憑魚(yú)躍，天高任鳥(niǎo)飛”，從而真正將“剩余決定權(quán)”賦予市場(chǎng)主體，體現(xiàn)出管理理念和管理方式的重大轉(zhuǎn)變。
一是從“有罪假定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o(wú)罪假定”。對(duì)于一般性行業(yè)采用“無(wú)罪假定”，避免了事前對(duì)行為主體的預(yù)判和嚴(yán)苛的行政審批，給予市場(chǎng)主體充足的自主權(quán)和準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，采用開(kāi)放度更高、包容性更強(qiáng)的管理模式。
二是從“分割市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一市場(chǎng)”。要經(jīng)過(guò)匯總、審查，形成統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布，實(shí)現(xiàn)一個(gè)清單全覆蓋。未經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)各部門(mén)不得自行發(fā)布市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得擅自增減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單條目。
三是從“區(qū)別對(duì)待”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌降葘?duì)待”。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單是適用于境內(nèi)外各類(lèi)市場(chǎng)主體的一致性管理措施，無(wú)論是國(guó)企還是民企，無(wú)論是內(nèi)資還是外資，無(wú)論規(guī)模大小，均“權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”，享有同等市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。
四是從“重事前審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訌?qiáng)事中事后監(jiān)管”。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，意味著將監(jiān)管關(guān)口后移，由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，通過(guò)動(dòng)態(tài)的、全流程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與管理，切實(shí)把該管的事管好，使市場(chǎng)既充滿活力又規(guī)范有序。
二、實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的重大意義
負(fù)面清單最早是國(guó)際上針對(duì)外商投資準(zhǔn)入的一種管理模式，將負(fù)面清單的概念引入到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是國(guó)家治理體系和治理能力的一大進(jìn)步，充分體現(xiàn)了黨中央的決心、信心和勇氣，具有非常重大的意義。
這是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)很多新興業(yè)態(tài)如網(wǎng)約車(chē)、共享單車(chē)等都不是政府規(guī)劃出來(lái)的，都不在原先的“正面清單”中。通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，有利于激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體特別是非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，這將為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用提供更大空間，為培育華為、阿里、騰訊等具有世界競(jìng)爭(zhēng)力的一流企業(yè)提供良好制度環(huán)境。
這是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。更好發(fā)揮政府作用是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義，目的是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”與政府這只“看得見(jiàn)的手”之間的合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，有利于明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，不斷提高行政管理的效率和效能，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化。與此同時(shí)，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，也有利于強(qiáng)化政府在戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施方面的功能，發(fā)揮政府在維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供公共服務(wù)、促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用，讓改革發(fā)展的成果惠及最廣大人民。
這是構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要措施。實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單制度，有利于加快建立與國(guó)際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，有利于營(yíng)造國(guó)際化法治化便利化的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)要素有序自由流動(dòng)，更好利用兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，促進(jìn)資源高效配置，境內(nèi)境外市場(chǎng)深度融合，不斷提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
三、實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的成效與不足
實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。按中央統(tǒng)一部署要求，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善，探索形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機(jī)制，從2018年起正式實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。同時(shí)明確，負(fù)面清單主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單。
為落實(shí)中央要求，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部會(huì)同有關(guān)部門(mén)匯總、審查形成了《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕442號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《草案》），報(bào)經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，于2016年3月印發(fā)執(zhí)行。《草案》明確列出了在我國(guó)境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，共328項(xiàng)。其中，禁止準(zhǔn)入類(lèi)96項(xiàng)，包含762個(gè)細(xì)項(xiàng)；限制準(zhǔn)入類(lèi)232項(xiàng)，包含867個(gè)細(xì)項(xiàng)。
為有序推進(jìn)改革，考慮到上海、天津、廣東、福建4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首先實(shí)施了外商投資負(fù)面清單制度，在實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單方面具備一定條件，也為了使市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資負(fù)面清單兩者一起構(gòu)成完整的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理體系，《草案》明確在上海市、天津市、廣東省、福建省4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在省級(jí)行政區(qū)率先開(kāi)展市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革試點(diǎn)，以探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)、形成示范。對(duì)4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的外商投資企業(yè)來(lái)講，既要按照國(guó)民待遇原則，遵守市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，也要遵守自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資負(fù)面清單，并接受我國(guó)依法進(jìn)行的安全審查。
從實(shí)施情況看，在負(fù)面清單改革中政府審批邊界逐步縮小，市場(chǎng)配置資源的作用不斷擴(kuò)大，取得了可喜的成績(jī)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資負(fù)面清單已由2013年的190項(xiàng)減少至2017年的95項(xiàng)，總量減少了50%，減少最多的是制造業(yè)，從2013年的63項(xiàng)減少至14項(xiàng)。我國(guó)吸引外資的能力不斷增強(qiáng)，上海、天津、廣東和福建4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2016年全年實(shí)際吸收外資達(dá)879.6億元人民幣，同比增長(zhǎng)81.3%，以十萬(wàn)分之五的國(guó)土面積吸引了全國(guó)十分之一的外商投資。截至2017年4月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累積設(shè)立外資企業(yè)8734家，吸收合同外資6880億元人民幣。天津、廣東、福建3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立外資企業(yè)12712家，吸收合同外資11357億元人民幣。
也要清醒地認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一個(gè)新生事物，國(guó)內(nèi)沒(méi)有實(shí)踐基礎(chǔ)，國(guó)外也沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐中不可避免存在一些不足之處。例如，《草案》的內(nèi)容存在項(xiàng)目和管理主體過(guò)多、程序復(fù)雜、界限不清等問(wèn)題。在具體執(zhí)行中，仍存在市場(chǎng)準(zhǔn)入管理透明度偏低、隱性準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高、管理體系復(fù)雜、地方和行業(yè)保護(hù)主義壁壘等問(wèn)題，與建立統(tǒng)一開(kāi)放、公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單體系目標(biāo)仍存在差距。
四、全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的重點(diǎn)工作
黨的十九大為如何更好地實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度指明了方向，也提出了更高的要求。為此，我們要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，按照推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和“放管服”改革的要求，在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善相關(guān)制度，確保從2018年起正式實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。
�。ㄒ唬┎粩嗤晟剖袌�(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的編制完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，是依據(jù)市場(chǎng)發(fā)展情況不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程。一方面，要正確把握市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定原則，主要是：堅(jiān)持法定原則，定期對(duì)清單事項(xiàng)進(jìn)行合法性審核，清理已不符合法律法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)；堅(jiān)持必要原則，清單事項(xiàng)應(yīng)盡量簡(jiǎn)化，不能照搬現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)使清單流于形式；堅(jiān)持漸進(jìn)原則，對(duì)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)留下包容空間，不急于納入清單管理。另一方面，要規(guī)范制定程序，地方政府可根據(jù)自身差異提出調(diào)整清單的建議，但不得擅自調(diào)整，同時(shí)要保障公眾參與權(quán)與知情權(quán)，保證清單制定過(guò)程的科學(xué)化和民主化。
（二）落實(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的配套制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的實(shí)施需要多項(xiàng)配套措施的保障：在審批體制方面，要規(guī)范各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)審批權(quán)責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)審批流程優(yōu)化、程序規(guī)范、公開(kāi)透明、權(quán)責(zé)清晰；在監(jiān)管機(jī)制方面，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能；在社會(huì)信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制方面，要健全社會(huì)信用體系，完善企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，對(duì)守信主體給予褒獎(jiǎng)激勵(lì)、對(duì)失信主體采取限制措施、對(duì)嚴(yán)重違法失信主體實(shí)行市場(chǎng)禁入。此外，要根據(jù)維護(hù)國(guó)家安全的需要，抓緊完善規(guī)范嚴(yán)格的外商投資安全審查制度，明確規(guī)定審查要素、審查程序和可采取的措施等，對(duì)涉及國(guó)家安全的外商投資，要依法進(jìn)行安全審查。
（三）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。政府要把更多監(jiān)管資源投向加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)行為的事中事后監(jiān)管。針對(duì)審批事項(xiàng)取消后可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，要逐項(xiàng)制定事中事后監(jiān)管措施或替代方法，明確監(jiān)管內(nèi)容、方法和手段，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)管數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測(cè)、分析和預(yù)警體系，為防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和提高監(jiān)管效率提供有效保障。
�。ㄋ模┳龊脤�(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度與法律、法規(guī)的銜接，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。要做好市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等有關(guān)規(guī)定的銜接，對(duì)未納入市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的事項(xiàng)要及時(shí)廢止或修改設(shè)定依據(jù)。同時(shí)，要加快與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相適應(yīng)的立法工作，確保市場(chǎng)準(zhǔn)入管理措施職權(quán)法定、事中事后監(jiān)管有法可依。（本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：易綱）
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