黨的十九大報告深刻闡述“貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”，強調(diào)的重點之一就是“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是我國長期以來指導地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基本方針，是新時代影響人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的重要因素，也是2020年決勝全面建成小康社會、2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國進程中堅持不懈的奮斗任務。我們要按照黨的十九大報告提出的明確要求，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距。
我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展取得的進展成效
黨的十九大報告在關于“過去五年的工作和歷史性變革”的相關內(nèi)容中，主要從三個方面論述和肯定了我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展取得的進展成效。
一是“城鎮(zhèn)化率年均提高一點二個百分點，八千多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民”。2014年3月，中共中央、國務院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要工作，并從健全落戶制度和政策、共享基本公共服務、建立合理成本分擔機制等方面明確了任務。黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，提出了戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高的目標，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。“十三五”規(guī)劃綱要進一步明確從深化戶籍制度改革、實施居住證制度、健全促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機制三個方面加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從過去五年的城鎮(zhèn)化發(fā)展實踐看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化步伐不斷加快，戶籍城鎮(zhèn)化率明顯提高，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益逐步改善。
二是“區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強，‘一帶一路’建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展成效顯著”。區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性增強主要表現(xiàn)為持續(xù)推進“西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先”四大地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，四大地區(qū)間發(fā)展差距得到有效控制�！耙粠б宦贰苯ㄔO方面，發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，推動設立絲路基金，成功舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇，我國與“一帶一路”沿線國家的進出口貿(mào)易、雙向投資保持穩(wěn)步增長，“一帶一路”倡議成為我國全面提升開放型經(jīng)濟水平、構建新型國際關系和打造人類命運共同體的重要支撐。京津冀協(xié)同發(fā)展方面，以疏解首都非核心功能為抓手，明確在交通互聯(lián)、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移三個重點領域率先協(xié)同，北京城市副中心建設加快推進，雄安新區(qū)規(guī)劃編制、政策設計等前期工作穩(wěn)步組織，一批重大工程建設項目加快落地。長江經(jīng)濟帶建設方面，相繼印發(fā)《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，強化共抓大保護、不搞大開發(fā)的責任要求，加快建立沿江省市間合理高效的協(xié)商合作機制，沿江岸線保護、河道疏浚、內(nèi)河航運、城鎮(zhèn)布局等重點領域加快建設，沿江省市的經(jīng)濟增長速度明顯加快，對于全國的支撐帶動作用不斷增強。
三是“生態(tài)文明制度體系加快形成，主體功能區(qū)制度逐步健全，國家公園體制試點積極推進”。生態(tài)文明制度建設方面，中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革有序推進，資源有償使用和生態(tài)補償制度穩(wěn)步探索，環(huán)境治理體系改革力度加大，空間規(guī)劃體系改革試點全面啟動，生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度基本建立。主體功能區(qū)建設方面，持續(xù)實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，確立數(shù)十個地市、縣區(qū)、生態(tài)功能區(qū)作為試點示范，審議通過了《關于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》等重要文件，主體功能區(qū)的理念日益深入人心，相應的體制機制建設逐步探索和配套。國家公園體制建設方面，以三江源作為我國首個國家公園體制試點，相繼在東、中、西、東北四大地區(qū)分別啟動了國家公園體制試點，印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，明確提出到2020年，整合設立一批國家公園，國家公園總體布局初步形成。
進一步解決縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距問題
黨的十九大報告在談到我國面臨的困難和挑戰(zhàn)時，指出“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大”；在規(guī)劃從2020年到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標時，明確提出實現(xiàn)“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”。可見，無論從問題導向還是目標導向來看，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距都將成為我國社會主義現(xiàn)代化建設中一個繞不過去的重大問題。
城鄉(xiāng)發(fā)展差距總體上得到有效控制，但不同地區(qū)和省域間的差別較大。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距經(jīng)歷了一個先擴大后逐步縮小的過程，總的來看，目前我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然較大，這和我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所處的發(fā)展階段相關。進入新世紀以來，我國分別從城和鄉(xiāng)兩個方面制定一系列戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，有力扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距擴大的勢頭。從城的角度，先后出臺新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、召開中央城市工作會議，著力增強城市對于鄉(xiāng)村的輻射帶動功能。從鄉(xiāng)的角度，相繼提出加強“三農(nóng)”、建設特色小鎮(zhèn)等重大舉措，不斷提升鄉(xiāng)村的基本公共服務水平和要素集聚功能。我國的城鄉(xiāng)發(fā)展差距在不同地區(qū)間的分布非常不均衡，東部沿海發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)明顯縮小，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局基本形成；但是落后的中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距依然較大，有些省份的城鄉(xiāng)差距仍然在擴大，而中西部地區(qū)是我國農(nóng)村貧困人口最集中的區(qū)域，這對今后全國的城鄉(xiāng)差距縮小帶來很大挑戰(zhàn)。
區(qū)域發(fā)展差距總體上表現(xiàn)為區(qū)域協(xié)調(diào)性有所增強，但呈現(xiàn)出新的變化和特點。新世紀以來相繼實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起戰(zhàn)略，中西部地區(qū)的增長速度明顯加快，地區(qū)差距在速度上擴大的勢頭得到控制，但是由于中西部地區(qū)基數(shù)較小、市場化水平和產(chǎn)業(yè)競爭力相對較低，地區(qū)差距在總量上仍然不斷擴大。當前我國的區(qū)域發(fā)展差距出現(xiàn)新的變化，東西差距更多體現(xiàn)在東西農(nóng)村地區(qū)的差距擴大，而東西城市地區(qū)的差距明顯縮�。徊粌H表現(xiàn)為傳統(tǒng)的沿海與內(nèi)陸地區(qū)的差距，還表現(xiàn)為省域內(nèi)中心與外圍、城市群或都市圈與周邊地區(qū)的差距等。這些新的趨勢和特征迫切要求采取更具針對性的對策措施加以解決。
瞄準短板 聚焦關鍵 精準發(fā)力
黨的十九大報告明確提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這既是對原有區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的豐富完善，也是對長期以來堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全面提升。
將加大對老少邊窮等短板區(qū)域的扶持擺在重要位置。黨的十九大報告明確提出加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，這表明弱勢地區(qū)的發(fā)展成為影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵短板。要堅定不移實施精準脫貧，確保全面建成小康社會之際解決區(qū)域性整體貧困，不斷增強落后地區(qū)的自我發(fā)展能力；拓展靈活多樣的資金、項目、技術、智力等扶持方式，創(chuàng)新政府部門、企業(yè)、社會組織等多元化主體對口幫扶的模式；建立規(guī)范穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付、扶持協(xié)作機制；吸引更多的人才投身開發(fā)建設。
優(yōu)化調(diào)整東、中、西、東北四大地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的重點任務。黨的十九大報告對四大地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略重點做出了明確論述，要求“強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展”。西部開發(fā)要緊抓貧困地區(qū)脫貧這一歷史機遇，繼續(xù)鞏固基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護，著力加強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提升內(nèi)生發(fā)展能力，穩(wěn)步提高基本公共服務均等化水平，確保同步實現(xiàn)全面建成小康社會進而開啟現(xiàn)代化建設進程。東北振興要針對體制性和結(jié)構性矛盾加大改革力度，圍繞人才流失多等突出問題重點突破，促進政府職能、營商環(huán)境、思想觀念的轉(zhuǎn)變和市場化水平的提升。中部崛起要強化區(qū)位交通優(yōu)勢，加快承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和拓展西部市場，重點培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，增強中心城市和重點城市群的集聚功能，促進形成要素順暢流動和資源高效配置的格局。東部率先要強化作為改革開放創(chuàng)新領頭羊的使命擔當，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。
強化城市群在推進新型城鎮(zhèn)化中的主體地位。黨的十九大報告提出以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，表明城市群不僅在形態(tài)上，而且在規(guī)劃、建設等各方面都將在推進新型城鎮(zhèn)化進程中占有主體地位，明確了未來我國新型城鎮(zhèn)化的模式、路徑和重點。要優(yōu)化提升東部發(fā)達地區(qū)城市群，加強城市間分工協(xié)同，引導超大特大城市功能合理疏解；培育發(fā)展中西部城市群，促進集中集聚集約化發(fā)展，強化中心城市輻射帶動功能，積極承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和吸納返鄉(xiāng)農(nóng)民工，加快建設成為人口就地城鎮(zhèn)化的主要載體；以城市群為抓手促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，合理控制超大特大城市規(guī)模，加快培育新生中小城市，推進特色小鎮(zhèn)多樣化建設；理性引導城市群的規(guī)劃和建設，避免貪大貪多貪快，加強城市群治理機制的創(chuàng)新，建立城市群發(fā)展的監(jiān)測、評估指標和方法，促進城市群健康有序發(fā)展。
突出國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的引領帶動作用。黨的十九大報告提出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)。以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展”。這表明以京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等為主的國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對于推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。要以雄安新區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)和建設作為重大歷史性機遇，帶動北京非首都功能疏解，促進京津冀形成交通互聯(lián)、生態(tài)共治、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)的分工協(xié)作格局，探索人口和經(jīng)濟密集區(qū)域優(yōu)化開發(fā)新模式。發(fā)揮長江經(jīng)濟帶聯(lián)通東中西部地區(qū)的獨特優(yōu)勢，加快沿江基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境保護，優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)、人口和產(chǎn)業(yè)空間布局，強化重點城市群的集聚輻射功能，建設成為促進東中西區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐帶。加強“一帶一路”建設與國家重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌對接，明確不同區(qū)域?qū)印耙粠б宦贰钡闹攸c方向，統(tǒng)籌布局安排，促進形成重點區(qū)域內(nèi)外開放的良性互動。
全面推進主體功能區(qū)配套政策完善和市縣層面落地。黨的十九大報告明確提出“構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策”，“形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、生產(chǎn)方式、生活方式”。對于我國國土面積大、人口分布廣、資源環(huán)境稟賦差異性強的基本國情，主體功能區(qū)成為建設生態(tài)文明和美麗中國的重要支撐和保障。要繼續(xù)推進主體功能區(qū)建設試點示范，總結(jié)經(jīng)驗教訓及時推廣完善，支持形成主體功能區(qū)建設的多樣化模式和路徑。加強不同部門和地區(qū)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快建立政策溝通和評估機制，促進形成政策合力，確保政策實施的有效可行，為主體功能區(qū)市縣層面有效落地提供有力支撐。
（本文來源：經(jīng)濟日報 作者：中國宏觀經(jīng)濟研究院科研管理部主任、研究員 高國力）
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