黨的十九大報告深刻闡述“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”，強調的重點之一就是“實施區域協調發展戰略”。區域協調發展是我國長期以來指導地區經濟發展的基本方針，是新時代影響人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的重要因素，也是2020年決勝全面建成小康社會、2035年基本實現社會主義現代化、本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國進程中堅持不懈的奮斗任務。我們要按照黨的十九大報告提出的明確要求，深入實施區域協調發展戰略，加快縮小城鄉區域發展差距。
我國城鄉區域發展取得的進展成效
黨的十九大報告在關于“過去五年的工作和歷史性變革”的相關內容中，主要從三個方面論述和肯定了我國城鄉區域發展取得的進展成效。
一是“城鎮化率年均提高一點二個百分點，八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民”。2014年3月，中共中央、國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，把有序推進農業轉移人口市民化作為重要工作，并從健全落戶制度和政策、共享基本公共服務、建立合理成本分擔機制等方面明確了任務。黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中，提出了戶籍人口城鎮化率加快提高的目標，推進以人為核心的新型城鎮化。“十三五”規劃綱要進一步明確從深化戶籍制度改革、實施居住證制度、健全促進農業轉移人口市民化的機制三個方面加快農業轉移人口市民化。從過去五年的城鎮化發展實踐看，農業轉移人口市民化步伐不斷加快，戶籍城鎮化率明顯提高，以人為核心的新型城鎮化的質量和效益逐步改善。
二是“區域發展協調性增強，‘一帶一路’建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展成效顯著”。區域發展的協調性增強主要表現為持續推進“西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先”四大地區發展戰略，四大地區間發展差距得到有效控制。“一帶一路”建設方面，發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，推動設立絲路基金，成功舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇，我國與“一帶一路”沿線國家的進出口貿易、雙向投資保持穩步增長，“一帶一路”倡議成為我國全面提升開放型經濟水平、構建新型國際關系和打造人類命運共同體的重要支撐。京津冀協同發展方面，以疏解首都非核心功能為抓手，明確在交通互聯、生態環保、產業轉移三個重點領域率先協同，北京城市副中心建設加快推進，雄安新區規劃編制、政策設計等前期工作穩步組織，一批重大工程建設項目加快落地。長江經濟帶建設方面，相繼印發《長江經濟帶發展規劃綱要》、《長江經濟帶生態環境保護規劃》，強化共抓大保護、不搞大開發的責任要求，加快建立沿江省市間合理高效的協商合作機制，沿江岸線保護、河道疏浚、內河航運、城鎮布局等重點領域加快建設，沿江省市的經濟增長速度明顯加快，對于全國的支撐帶動作用不斷增強。
三是“生態文明制度體系加快形成，主體功能區制度逐步健全，國家公園體制試點積極推進”。生態文明制度建設方面，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，自然資源資產產權制度改革有序推進，資源有償使用和生態補償制度穩步探索，環境治理體系改革力度加大，空間規劃體系改革試點全面啟動，生態文明績效評價考核和責任追究制度基本建立。主體功能區建設方面，持續實施《全國主體功能區規劃》，確立數十個地市、縣區、生態功能區作為試點示范，審議通過了《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》等重要文件，主體功能區的理念日益深入人心，相應的體制機制建設逐步探索和配套。國家公園體制建設方面，以三江源作為我國首個國家公園體制試點，相繼在東、中、西、東北四大地區分別啟動了國家公園體制試點，印發《建立國家公園體制總體方案》，明確提出到2020年，整合設立一批國家公園，國家公園總體布局初步形成。
進一步解決縮小城鄉區域發展差距問題
黨的十九大報告在談到我國面臨的困難和挑戰時，指出“城鄉區域發展和收入分配差距依然較大”；在規劃從2020年到2035年基本實現社會主義現代化目標時，明確提出實現“城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小”。可見，無論從問題導向還是目標導向來看，城鄉區域發展差距都將成為我國社會主義現代化建設中一個繞不過去的重大問題。
城鄉發展差距總體上得到有效控制，但不同地區和省域間的差別較大。改革開放以來，我國城鄉發展差距經歷了一個先擴大后逐步縮小的過程，總的來看，目前我國城鄉發展差距仍然較大，這和我國工業化和城鎮化所處的發展階段相關。進入新世紀以來，我國分別從城和鄉兩個方面制定一系列戰略、規劃和政策，有力扭轉城鄉差距擴大的勢頭。從城的角度，先后出臺新型城鎮化規劃、召開中央城市工作會議，著力增強城市對于鄉村的輻射帶動功能。從鄉的角度，相繼提出加強“三農”、建設特色小鎮等重大舉措，不斷提升鄉村的基本公共服務水平和要素集聚功能。我國的城鄉發展差距在不同地區間的分布非常不均衡，東部沿海發達地區的城鄉差距已經明顯縮小，城鄉一體化發展格局基本形成；但是落后的中西部地區的城鄉差距依然較大，有些省份的城鄉差距仍然在擴大，而中西部地區是我國農村貧困人口最集中的區域，這對今后全國的城鄉差距縮小帶來很大挑戰。
區域發展差距總體上表現為區域協調性有所增強，但呈現出新的變化和特點。新世紀以來相繼實施西部開發、東北振興、中部崛起戰略，中西部地區的增長速度明顯加快，地區差距在速度上擴大的勢頭得到控制，但是由于中西部地區基數較小、市場化水平和產業競爭力相對較低，地區差距在總量上仍然不斷擴大。當前我國的區域發展差距出現新的變化，東西差距更多體現在東西農村地區的差距擴大，而東西城市地區的差距明顯縮小；不僅表現為傳統的沿海與內陸地區的差距，還表現為省域內中心與外圍、城市群或都市圈與周邊地區的差距等。這些新的趨勢和特征迫切要求采取更具針對性的對策措施加以解決。
瞄準短板 聚焦關鍵 精準發力
黨的十九大報告明確提出實施區域協調發展戰略，這既是對原有區域發展戰略的豐富完善，也是對長期以來堅持區域協調發展的全面提升。
將加大對老少邊窮等短板區域的扶持擺在重要位置。黨的十九大報告明確提出加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，這表明弱勢地區的發展成為影響區域協調發展的關鍵短板。要堅定不移實施精準脫貧，確保全面建成小康社會之際解決區域性整體貧困，不斷增強落后地區的自我發展能力；拓展靈活多樣的資金、項目、技術、智力等扶持方式，創新政府部門、企業、社會組織等多元化主體對口幫扶的模式；建立規范穩定的轉移支付、扶持協作機制；吸引更多的人才投身開發建設。
優化調整東、中、西、東北四大地區發展戰略的重點任務。黨的十九大報告對四大地區發展戰略重點做出了明確論述，要求“強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展”。西部開發要緊抓貧困地區脫貧這一歷史機遇，繼續鞏固基礎設施建設和生態環境保護，著力加強特色優勢產業發展和提升內生發展能力，穩步提高基本公共服務均等化水平，確保同步實現全面建成小康社會進而開啟現代化建設進程。東北振興要針對體制性和結構性矛盾加大改革力度，圍繞人才流失多等突出問題重點突破，促進政府職能、營商環境、思想觀念的轉變和市場化水平的提升。中部崛起要強化區位交通優勢，加快承接東部產業轉移和拓展西部市場，重點培育特色優勢產業集群，增強中心城市和重點城市群的集聚功能，促進形成要素順暢流動和資源高效配置的格局。東部率先要強化作為改革開放創新領頭羊的使命擔當，推動產業轉型升級和創新驅動發展。
強化城市群在推進新型城鎮化中的主體地位。黨的十九大報告提出以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，表明城市群不僅在形態上，而且在規劃、建設等各方面都將在推進新型城鎮化進程中占有主體地位，明確了未來我國新型城鎮化的模式、路徑和重點。要優化提升東部發達地區城市群，加強城市間分工協同，引導超大特大城市功能合理疏解；培育發展中西部城市群，促進集中集聚集約化發展，強化中心城市輻射帶動功能，積極承接東部產業轉移和吸納返鄉農民工，加快建設成為人口就地城鎮化的主要載體；以城市群為抓手促進大中小城市協調發展，合理控制超大特大城市規模，加快培育新生中小城市，推進特色小鎮多樣化建設；理性引導城市群的規劃和建設，避免貪大貪多貪快，加強城市群治理機制的創新，建立城市群發展的監測、評估指標和方法，促進城市群健康有序發展。
突出國家重大區域發展戰略的引領帶動作用。黨的十九大報告提出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區。以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展”。這表明以京津冀協同發展、長江經濟帶發展等為主的國家重大區域發展戰略對于推動我國區域協調發展意義重大。要以雄安新區的規劃、開發和建設作為重大歷史性機遇，帶動北京非首都功能疏解，促進京津冀形成交通互聯、生態共治、產業關聯的分工協作格局，探索人口和經濟密集區域優化開發新模式。發揮長江經濟帶聯通東中西部地區的獨特優勢，加快沿江基礎設施建設和生態環境保護，優化沿江城鎮、人口和產業空間布局，強化重點城市群的集聚輻射功能，建設成為促進東中西區域協調發展的重要支撐帶。加強“一帶一路”建設與國家重大區域戰略統籌對接，明確不同區域對接“一帶一路”的重點方向，統籌布局安排，促進形成重點區域內外開放的良性互動。
全面推進主體功能區配套政策完善和市縣層面落地。黨的十九大報告明確提出“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策”，“形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式”。對于我國國土面積大、人口分布廣、資源環境稟賦差異性強的基本國情，主體功能區成為建設生態文明和美麗中國的重要支撐和保障。要繼續推進主體功能區建設試點示范，總結經驗教訓及時推廣完善，支持形成主體功能區建設的多樣化模式和路徑。加強不同部門和地區間統籌協調，加快建立政策溝通和評估機制，促進形成政策合力，確保政策實施的有效可行，為主體功能區市縣層面有效落地提供有力支撐。
（本文來源：經濟日報 作者：中國宏觀經濟研究院科研管理部主任、研究員 高國力）
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