管好地方債 關鍵靠改革

　　提要：作為一種重要的資源配置方式，地方舉債有其理論上的邏輯性。此舉除了能有效解決地方公共資本品投入與產出的時間錯配問題，地方政府債本身也能發揮熨平地方經濟周期的作用。

　　賦予地方合法的舉債權是完善地方收入體系、規范地方政府行為的重要舉措。

　　但也要看到，作為中央財政與地方財政的關聯點、財政領域與金融領域的交匯點，地方政府債務在涉及財政風險以及宏觀金融穩定方面又具有非常特殊的地位和作用。

　　這一點，其他國家為我們提供了許多警示案例。尤其是在次貸危機、歐債危機之后，加強地方政府債務風險管理已成為世界各國的共識。

　　哪些新變化需關注？

　　在歷經了“明令禁止、變相萌芽、平穩增長、急劇膨脹”幾個階段后，我國地方政府債務進入了規范治理的新階段。以審計署2011年頒布的第35號公告《全國地方政府性債務審計結果》以及2014年全國人大批準通過新的《預算法》為里程碑，此后每年國家審計署在提請全國人大審議的審計報告中，都把涉及國家經濟安全的政府債務，尤其是地方政府債務情況作為審計關注的重點之一。

　　由近幾年的審計報告可見，我國地方政府債務改革已成效初現。“行政主導、市場監督”的債務監管模式逐步確立；“增量規范，存量消化，分類管理，治理疏導并舉”的管理思路逐漸形成；各地紛紛建立地方政府性債務管理與風險預警機制。地方政府債務增長在一定程度上得到控制，違約率有所下降。

　　與此同時，歷年審計報告都突出反映了地方政府違規舉債的問題。其中，既有舊的違規舉債模式，也有新出現的問題和動向。2016年，在被審計的地方政府中，省、市、縣各級地方政府都存在以銀行貸款、信托融資等形式，通過政府承諾用財政資金償還的違規債務。此類現象在基層政府和西部地區更甚。另外，變相債務相繼出現，突出的當屬目前如火如荼的地方產業投資基金、PPP融資模式、政府購買服務等產生的變相債務。

　　以產業投資基金為例，政府產業投資基金試圖發揮財政資金的引導作用，吸引社會資本參與，開啟股權融資替代債務融資新模式，調動金融資源服務產業結構調整與經濟結構升級。從資金實際投向看，地方投資基金廣泛參與到各省、市中小企業融資、風險投資、基礎設施等行業與領域中。大量產業資金還入股PPP項目，進入公共基礎設施領域，部分承擔了之前由地方平臺企業完成的地方公共產品供給職能。在風險分擔上，為提高對社會資本的吸引力，地方政府及其所屬企業往往成為基金劣后級出資方，做出固化收益、兜底回購、分期付款等承諾。名義上為股權投資，不納入政府負債管理的政府投資基金，因風險提前鎖定而背離初衷，構成政府或有負債，后期項目運作成敗將直接影響地方財政的實際負擔。

　　這些表外運行的變相地方債好比一把“雙刃劍”，有利有弊。一方面，以此為平臺設立的基金通過市場運作不僅可獲得國內股權投資、債務資金，成倍放大資金汲取量，還可擴展到國際金融市場，曲線打開地方政府獲取國際金融資源的渠道。但同時，亦將政府與銀行、基金、信托等金融部門更緊密地“捆綁”在一起。倘若機制設計不當，監管不力，風險無法合理分擔或轉移，極易成為未來政府債務新的增長點。

　　違規為何屢禁不止？

　　其一，我國處于城鎮化、工業化的特殊階段，地方政府現有財力無法滿足地方剛性支出需求，無力消化前期大量的存量債務。

　　地方政府對債務資金的需求強烈，一方面是由于處在特殊的經濟發展階段，地方承擔的功能定位所致；另一方面則是為應對外部沖擊而啟動的臨時性刺激政策，加速了地方債規模的擴張。

　　我國正處于快速城鎮化、工業化中后期。政府主導的城鎮化決定了政府，尤其是地方政府在地方基礎公共服務（產品）供給方面承擔主要責任。城市道路交通、污水和垃圾處理、公共住房、社會保障、基礎醫療、教育等公共產品及服務需要資金投入。現有財政能力無法滿足，舊有融資模式也難以與公共項目周期完全匹配，地方中長期資金供求出現巨額缺口。因此，地方政府對債務資金具有天然的渴求。與此同時，部分地區追求跨越式發展，在公共基礎設施領域進行超前供給或過度供給，也是造成某些地方債務螺旋式增長的重要因素。再加上前期刺激性政策累積的大量存量債務需要近期集中償還或置換，地方政府資金供求矛盾仍然相當突出。

　　其二，為彌補消費及外需不足，地方政府依舊需要依賴債務支撐的生產性投資對經濟及財政收入托底和拉動。

　　近年來，地方經濟一直缺乏新的增長點，地方經濟與地方財政收入增速雙雙放緩。經濟的“三駕馬車”中，地方政府不得不繼續依賴投資，尤其是依賴地方政府自身或地方國有企業生產建設性投資對GDP和財政收入的拉動作用，傾向于上公路、鐵路、橋梁、住房等公共基礎設施項目。因此，地方舉債投資沖動依舊。

　　其三，監管主體缺乏有效協調配合，監管相對滯后，難以對金融創新形成的多樣化債務模式實施及時全面有效的監督。

　　地方政府債有其特殊性。一方面，它是財政行為，涉及政府投資；另一方面又體現金融的屬性。政府采取投融資模式不同，相關金融風險也大小不一。金融創新進一步拓展并豐富了政府投融資的具體形式。在創新導向下，地方政府債以紛繁復雜的金融產品形式出現，模式增多，鏈條加長，關系復雜，更易規避現行管理法規限制，表外運行。而監管方涉及財政、金融、發改委等多部門，“九龍治水”，協調困難，監管相對滯后，基本處于上有政策、下有對策，不斷發現問題又不斷打補丁的狀態。

　　化解風險關鍵何在？

　　一是深入推進市場化改革，進一步厘清政府與市場的邊界。在經濟發展與結構調整中，明晰市場與政府分工，加快政府，尤其是地方政府職能調整，區分公共行為與市場行為，堅持有所為、有所不為，市場能做的事，政府可以退出；進一步簡政放權，減少行政干預，培植市場力量，引導市場主體成為經濟增長主動力，讓市場在資源配置中真正發揮決定性作用。

　　二是扎實推進法制化進程，依法治國、依法執政、依法行政。加強法制建設，依法約束公權，依法規范市場主體行為，增強政府公信力與執行力，保障私人財產權，吸引社會長期資本進入公共基礎設施和公共服務領域，分散風險，緩解地方債務需求沖動和壓力。

　　三是穩步推進財稅體制改革，硬化預算約束，降低非市場因素在金融資源配置中的影響。合理劃分中央與地方政府支出責任，減少地方政府因財權與支出責任不匹配導致的收支缺口需求；進一步推動公共基礎設施供給側改革，將政府直接供給、政府購買、公私合作等多元模式結合起來，降低單純依賴政府直接供給公共產品模式對金融資源的饑渴性需求；規范轉移支付，硬化預算約束，實現舉債成本與收益對稱，弱化地方政府向上級、向下屆轉移債務風險的預期；積極探索與完善地方稅體系，夯實地方政府收入基礎，確保地方有相對穩定的資金來源支持地方經濟社會各項事業的長遠發展。

　　四是建立跨部門協同監管機制，完善地方政府債務治理框架。地方政府債涉及投資、財政、金融、審計等多領域，需設立跨部門協同監管機制，分工合作，責權明確，形成監管的合力。另外，宜從化解風險、規范行為出發，著眼于債務源頭管理的中長期機制建設，重塑地方激勵約束體系，合理引導地方政府的投資與舉債行為。

　　五是加強相關配套制度建設，營造市場約束環境。這其中包括進一步提升財政透明度、完善政府債務預算、加快政府會計制度修訂、推進地方政府資產負債表編制等，做好債務管理的基礎性工作。同時，積極培育相對獨立的市場評級主體，加強市場對地方債務的監管，逐步對地方政府形成硬約束，切實管住、管好地方政府債務。

　　（作者馮 靜 單位：中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心 來源：經濟日報）