近日,公安部網站就人民警察法修訂草案稿公開征求意見。修訂草案稿從原有的52條增加至109條,對這部法律進行了較大程度的修訂。
1995年通過并施行的人民警察法,至今已施行20余年,隨著我國經濟社會的發展,社會結構和社會關系發生了許多變革,社會環境和社會矛盾也發生了諸多重大變化。
“人民警察法雖然在2012年有過修訂,但從總體上看,該法已不能適應社會生活的發展變化,在解決新出現的社會利益矛盾、科學界定公權力與私權利的邊界等方面,顯現出許多缺陷與不足。此次大規模進行修改,已是必然之舉。”中國人民公安大學教授詹偉近日在接受《法制日報》記者采訪時指出。
“無論從體量上,還是從修改內容的理念與立法質量上看,修訂草案稿都有了非常大的提升,修改力度相當大。此次修訂,對于提高國家治理能力有著極其重要的意義,不僅是建設法治國家、法治政府的需要,也是多年來我國人民警察隊伍建設發展和警務改革實踐成果的具體體現,更是健全與完善我國人民警察制度的重要內容。”詹偉說。
在詹偉看來,修訂草案稿的指導思想體現了中國特色、凝聚了公安改革創新的最新成果,反映出當前警察體制發展的時代特征,也明確賦予了公安機關與人民警察新的執法權,在警察職業保障方面增添了許多新的亮點。
首次對襲警處理作明確規定
修訂草案稿在警察執法權益保障方面增加了許多新內容,其中,首次對“襲警的處理”作出了明確規定。
修訂草案稿規定:暴力襲擊或者組織、協助、煽動暴力襲擊正在執行職務的人民警察,構成犯罪的,依法從重追究刑事責任。以報復、泄憤為目的,威脅、恐嚇、故意傷害、殺害人民警察及其近親屬或者實施其他侵犯人身權利、財產權利的行為,構成違反治安管理行為的,依法從重給予治安管理處罰；構成犯罪的,依法從重追究刑事責任。
在詹偉看來,這一規定對于解決和減少目前日益嚴重的襲警問題具有重要作用。對妨礙警察執行公務的行為從重懲罰,不僅凸顯警察特殊的執法身份和職業特點,而且可以加大法律對不法勢力和不法分子的威懾作用。
“通過立法,對正在執行職務的警察給以特別的法律保護,對傷害警察的行為給以嚴厲的法律處罰,也是世界各國通行的做法,彰顯了法律對警察職業的保障和尊重。”詹偉說。
與現行人民警察法相比,修訂草案稿新增了五種人民警察可使用武器的情形,其中明確規定,人民警察遇到“以暴力、危險方法抗拒、阻礙人民警察依法履行職責或者暴力襲擊人民警察,危及人民警察生命安全的”情形,經警告無效的,可以使用武器。
“這一改變對于充分發揮武器和警械在人民警察執行職務中有效阻止罪案的發生和擴展,保護受侵害公民的生命財產安全,行使警察自衛權,保障人民警察執法權益具有重大作用和意義。”詹偉說。
增加職業保障凸顯以人為本
詹偉認為,此次新法的一大亮點,就是在原有“警務保障”基礎上,新增了“職業保障”的內容,首次從立法層面突出了對警察權益的保護,有效彌補了過去立法中把警務工作與警察職業保障割裂開來的不足,凸顯了法律對勞動者權益的保護和以人為本的精神。
在工資待遇方面,修訂草案稿規定:國家建立符合人民警察職業和崗位特點的工資、津貼、獎金、補貼等保障制度。
在職業安全保障方面,修訂草案稿規定:國家重視人民警察身心健康和職業安全保障,對在有毒、有害、危險、邊遠艱苦等特殊環境下工作的人民警察,提供與其工作崗位相適應的安全保護條件。
修訂草案稿還規定了醫療機構救治義務:人民警察因公受傷的,醫療機構應當無條件及時予以救治,不得拒絕或者拖延。
“從這些具體的法條內容上看,修訂草案稿從對警察的身份權、申訴權等政治權利保障,到工資待遇、醫療、撫恤、保險等經濟權利保障；從對警察的職業安全與健康權利保障,到依法履職免責等執法權利保障,都作出了較為具體的規定,保障內容緊密圍繞警察的職業保護來設計。至此,我國的警察職業保障制度建設也能像其他許多高風險職業一樣,有了具體的法律依據。”詹偉說。
在詹偉看來,修訂草案稿第八十四條體現出的“依法履職的免責和補償”思想,值得贊賞。
修訂草案稿規定,人民警察按照法定條件和程序履行職責、行使權力,對公民、法人或者其他組織合法權益造成損害的,不承擔法律責任,由其所屬機關按照國家有關規定對造成的損害給予補償。
“我認為,還可以在此基礎上繼續在免責方面進行完善。人民警察依法執法的,不承擔責任；人民警察沒有明顯過失而發生的使用武器行為造成危害后果的,不追究責任。此外,還要完善相關國家賠償制度,人民警察為公共利益避免遭受損失,可以果斷采取措施,如果不幸造成了意外損失,不能由警察個人承擔,應由國家賠償。”詹偉建議。
一線執法滿25年可提前退休
針對警察的“服務年限與退休”,修訂草案稿明確規定:國家根據人民警察的崗位、職務,分別規定不同的服務年限和最高任職年齡。從事基層一線執法執勤工作滿二十五年或者在特殊崗位、艱苦邊遠地區從警滿二十年的人民警察,本人自愿提出申請,經任免機關批準,可以提前退休,并享受正常退休的待遇。
“可以說,這一規定是對人民警察職業高風險、高付出工作特點的一種回報。但是,此項法律規定的補充細則需要不斷完善,要注意避免出現民警退休后,隨著各種補貼的全部取消,工資收入銳減,造成提前退休的民警會因繳納年限縮短而減少養老收益的狀況。”詹偉說。
詹偉指出,只有退休民警的工資待遇能夠有所保障,才能使提前退休成為民警的一種特別福利,使打拼了一輩子的民警退休后真正獲得榮譽感、幸福感,同時也可對立志從警的青年起到導向作用。
清華大學法學院教授余凌云認為,人民警察承擔著打擊違法犯罪、維護社會穩定等多項重要職能,而絕大多數任務由基層公安機關承擔,不僅要追得上、打得贏,還得說得過、判得明。基層民警提前退休不僅是從優待警的體現,也是加快內部血液循環、增強整體戰斗力的現實需要。
規范執法防止警察權被濫用
中國人民公安大學教授黎津平指出,一段時間以來,部分民警濫用執法權釀成公共事件,備受爭議。為此,修訂草案稿第一條“立法目的”和第七條“法治原則”,對警察規范執法提出了要求。
修訂草案稿第一條規定:為了規范和保障公安機關及其人民警察依法履行職責、行使權力,加強對人民警察的監督,建設高素質的人民警察隊伍,根據憲法,制定本法。
修訂草案稿第七條規定:人民警察必須以憲法法律為行為準則,尊重和保障人權,嚴禁濫用、超越權力。人民警察實施限制人身自由的強制措施和處罰,應當嚴格遵守法律規定的條件和程序。
詹偉注意到,修訂草案稿第五章“執法和監督”共有13條規定,比現行人民警察法中的相應規定多出了7條,由此不難看出該章節的重要性。
詹偉指出,嚴格依法履職、依法搜集證據、尊重和保障人權、執法規范和公開等內容,均是對警察權力行使的約束和規范,充分體現了人民警察必須嚴格按照法律、法規的規定行使權力,不得侵犯公民、法人和其他組織的合法權益。
“特別是第八十五條規定,人民警察要嚴格依法履行職責,不得越權、濫用權力,不得拒絕或者拖延履行法定職責,不得侵權。這個規定在現行法律中是沒有的,或者說沒有這么明確的規定。就是說,人民警察必須在法定框架內嚴格履職,法律沒有規定的不能做,法律規定應該做的必須要做好,而且不得拒絕、拖延,否則就是違法。”詹偉說。
詹偉認為,這樣以法律的方式對警察的職責權限明確了邊界,由此,也使一些非警務活動受到限制,使警察可以騰出手來,依法專司打擊違法犯罪、保一方平安等職責以內的事。
此外,“執法和監督”章節還進一步加強了內部監督和外部監督,尤其是強化了警察作為執法者的主體責任。
“修訂草案稿將‘防止警察權被濫用、防止冤假錯案’落在了實處,使得監督變得具有可操作性。在加強執法監督的同時,要求公安機關設立投訴委員會,受理核查公民、法人和其他組織的投訴,依法維護投訴人和人民警察的合法權益。這樣,就把公安機關的督察和保護兩個制度很好地結合在一起,剛柔相濟,既體現了對執法者權力的約束,也彰顯了對執法者權益的保障,努力做到權利與義務的平衡。”詹偉說。
調解民間糾紛職責仍存爭議
長期關注警察工作的詹偉,經常與一些基層民警打交道。在她看來,修訂草案稿中將“調解處理民間糾紛”列入公安機關的職責范圍,仍然有待商榷。
詹偉認為,民間糾紛的范圍非常大,有婚姻糾紛、財產糾紛、勞資糾紛、土地糾紛等。如果新法對此界定不明確,就會造成警察職能過寬,越俎代庖,不僅沒有從“四有四必”(有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應)怪圈里解放出來,還成了“有困難找警察”的又一個翻版。
詹偉指出,矛盾糾紛調解處理是一項很專業的技能,司法行政機關專設民間調解職能,承擔著“指導管理人民調解工作,參與調解疑難、復雜民間糾紛”“組織開展法治宣傳教育工作”“協助基層政府處理社會矛盾糾紛”“參與社會治安綜合治理工作”“負責社區矯正工作”等9個方面的工作。
在詹偉看來,調解處理民間糾紛的工作目前已有相關的職能部門負責,如果把這一工作列入到公安機關的職責范圍,必須對其內涵和工作內容作出明確規定,否則,很容易因為“外行人辦內行事”而漏洞百出,最終受損失的是老百姓,受委屈的是警察,受到不良影響的是黨和政府的形象。
□ 本報記者 蒲曉磊
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