近日，天津權健被爆出虛假廣告宣傳、火療引發多起傷人事故、涉嫌傳銷被立案調查等行業內幕，不僅讓權健成為社會熱議話題，同時更是將保健品行業推向了輿論的風口。
然而，伴隨著保健品安全問題的頻頻出現，我國保健品市場的發展卻是迅猛異常。2018年年初中國保健協會對外披露的數據顯示，目前我國保健品的每年銷售額約2000億元，其中老年人消費占了50%以上。而且，據業內估計保健品市場的年銷售額還有很大的上升空間。
近年來因保健品質量與安全問題引發的事故層出不窮，因食用保健品致傷致死的事件也不勝枚舉，社會各界在質疑保健品質量安全的同時，也拷問著保健品市場的監管之責。
“丁香醫生”和權健公司的“論戰”，引發了眾網友的熱議和討論，也受到相關部門的注意。那么，如果不是“丁香醫生”將事件公布于眾，相關監管部門幾時能發現權健公司的違法行為？權健公司不是名不見經傳的小企業、小作坊，而是涵蓋保健、醫療、化妝品等眾多領域的集團公司，緣何沒有被納入有效的監管之中？我國對于保健品市場的監管之責到底哪里出了問題？這是在熱議事件之后需要冷靜思考的問題。
保健食品功能有明確規定
夸大宣傳違規營銷問題多
2018年2月，原國家食藥監總局發布《關于規范保健食品功能聲稱標識的公告》，明確保健食品功能聲稱標識的有關事項。其中一條是：未經人群食用評價的保健食品（營養素補充劑產品除外），應在標簽、說明書“保健功能”項下標注“本品經動物實驗評價，具有×××的保健功能”。
如此詳細地規定功能聲稱標識，體現出監管部門加強保健品市場管理的用心。之所以要對保健品功能聲稱這個細節進行深究，就是因為目前保健品市場存在夸大功能，甚至將功能等同于療效的虛假宣傳現象。
中國政法大學教授王敬波說，實際上，在我國，“保健食品”在法規中被限制得很死。按照國家規定，我國允許注冊申請的特定保健食品的功能只有增強免疫力、輔助降血脂、輔助降血糖、抗氧化、輔助改善記憶等27種，超出27項功能范圍的都屬于“非法”，大家經常聽到的壯陽補腎、活血通絡、益氣固本根本就不在此列。
然而，法規概念上的“保健食品”和商家經常使用的“保健品”概念存在脫節。部分企業抓住公眾的認知誤區，在保健品的標簽、標識、說明書、外包裝、宣傳資料、網頁上明示或暗示疾病預防、治療功能，夸大保健效果，誤導和欺騙消費者。
記者網絡搜索相關信息并梳理相關數據發現，近年來經相關部門批準注冊的“保健食品”有9000多種，地方各級部門批準的各種“食字號”“健字號”等相關產品卻高達5萬種之多。企業利用監管的漏洞，大肆生產銷售概念模糊“保健品”，這一問題至今依然無解。理論上，監管部門應盡最大力度，把“食字號”“健字號”整個兒梳理清理一遍，但是這其中又涉及一些地方利益，清理違規保健品之路走得不會太容易。
保健品廣告宣傳劃有底線
銷售環節是市場監管關鍵
中國政法大學知識產權研究中心特約研究員李俊慧介紹，按照食品安全法第七十八條規定，保健食品的標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能，內容應當真實，與注冊或者備案的內容相一致，載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標志性成分及其含量等，并聲明“本品不能代替藥物”。保健食品的功能和成分應當與標簽、說明書相一致。
按照廣告法規定，保健品的廣告宣傳應與藥品做嚴格區分，除去應當顯著標明“本品不能代替藥物”，還不得包含下列內容：（一）表示功效、安全性的斷言或者保證；（二）涉及疾病預防、治療功能；（三）聲稱或者暗示廣告商品為保障健康所必需；（四）與藥品、其他保健食品進行比較。
簡單說，不論是產品包裝、標簽或說明書，還是廣告宣傳，都不能代替藥物，不得與疾病預防、治療掛鉤，這是所有保健品對外宣傳的底線。而在2016年國家食品藥品監督管理總局關于保健食品的27項申報功能中，“輔助”“改善”“緩解”是最常見的功能表述說辭。但是，在實際銷售中，很多保健品公司大面積夸大保健品作用，甚至通過“現身說法”凸顯保健品的療效等做法十分常見，并非只有權健公司一家。
而這恰好說明當前保健品市場監管的盲點或痛點，并非在產品準入和廣告宣傳，而是在銷售環節。
銷售模式日趨多樣化門檻低
“小雜散”帶來基層監管難題
在人口和面積占比更大的縣、鎮等基層，保健品市場的亂象和監管難題更是不容忽視。
在湖南省婁底市食藥監局的一份匯報材料中，記者看到了我國基層保健食品市場監管中存在的管理困局。
據統計，婁底市經監管部門備案許可的保健食品專營店1005家，銷售保健品的藥品批發經營戶10家，藥店1259家，共2274家具有合法資質的保健品經營戶。
然而實際上，全市13210家食品銷售主體和6634家餐飲服務主體基本都涉及保健食品經營，全市實際經營保健品的商戶超過2萬戶。這就帶來了一個問題：基層保健食品經營者主體規模小、退出成本低，大多沒有長遠規劃，經營行為短視，從業者水平參差不齊，普遍缺乏保健食品相關知識。
記者了解到，保健品市場在我國基層呈現的就是“多、小、雜、散”的特點。
據悉，基層的食藥系統監督舉報電話12331，曾多次受理保健食品會議銷售投訴，執法人員接到電話后當即奔赴現場，但銷售人員已離場，諸如此類“打游擊”式的銷售方式給查處帶來巨大難度。而且基層保健食品夸大功效宣傳的現象普遍存在，這些無證無照的“山寨保健品”銷售企業，配以養生保健講座、禮品贈送、會展銷售等形式，進行保健食品非法廣告宣傳，將各種“證照”“批文”擴印張貼，騙取消費者信任，最后高價銷售，獲取暴利后迅速離開婁底。這些對于監管力量薄弱的基層執法部門來說，監管起來明顯捉襟見肘。
如今，保健食品銷售模式日益多樣化，除傳統型模式（產品經過多級批發商到達零售終端）外，新出現了網絡銷售、電話銷售、會議銷售、健康咨詢等多種方式。網絡銷售門檻低，監管部門難以對相關產品進行必要的檢查，消費者也無法在購買之前對其質量進行驗證。電話銷售、會議銷售、健康咨詢等方式隱蔽性強、流動性大，易形成監管盲區。
產品功效定位模糊不清
缺標準致監管難上加難
中國人民大學法學院教授劉俊海認為，公眾對保健品的質疑，主要集中于它模糊不清的功效及評價標準上。缺乏規范的評定標準和方法是監管保健品市場的最大問題。不同的保健品和評價單位所用的指標和方法不同，缺乏共同標準；評價效果的實驗設計粗糙，對照缺乏或不合理，形同虛設；指標及其解釋也非常隨意。
從科學角度看，保健品的有效性缺乏證據。一般來說，保健品的原料大多為人參、燕窩、蟲草、靈芝、蜂乳、花粉等，或蛋白質、肽、氨基酸、維生素等營養成分；甚至腸道的正常菌群也能成為防治疾病的保健品。只要敢想、敢大手筆地花錢做廣告造勢，不管什么似乎都可能成為保健品。
許多保健品的根據在邏輯上也是荒謬的：比如花粉可以美容、烏龜可以延年，大多出于一種直覺的原始思維，恰恰這種直覺思維方式在我國有著深厚的文化基礎。其實，不論從化學分析、實驗或臨床試驗的結果來看，大部分傳統補品都沒有所謂的保健作用，甚至連普通的營養成分都缺乏。
劉俊海認為，“吃什么補什么”的說法在科學上更是毫無道理。人吃下去的各種食物，其中的營養成分不過是蛋白質、碳水化合物、脂肪、維生素、常量和微量的礦物質和纖維素等。維生素和某些微量元素如碘、鋅、硒雖是人體代謝所必需，但需要量有限，絕非多多益善，保證膳食均衡就足夠了。長期大劑量服用不但無益，還可能引起毒副作用。由于心理暗示，服用保健品者可能出現良好的主觀感覺，但這經不起驗證。
劉俊海說，要用科學實證來“對抗”許多人對保健品的主觀感受，這樣的監管可謂任重道遠。
建專門食品藥品執法隊伍
走常態化專業化監管道路
北京大學法學院教授王錫鋅認為，要從根本上解決保健品非法營銷騙老、坑老等市場亂象，還要將這類監管常態化，走專業監管的道路。作為一類特殊商品，保健品類型復雜、品質良莠不齊，具有一定的特殊性和專業性，沒有專業的監管機構和隊伍，很難取得常態化的監管效果。要切實加強打擊食品藥品違法犯罪的力量，必須建立一支專門的執法隊伍，積極開拓監管手段與途徑。
而參照國外經驗，設立專業的食品藥品執法警察隊伍是一個可行的選項。一方面，由于食藥品安全調查的專業性，食藥警察可以和食藥專業人員無縫對接，可以更有效地專注于食藥違法犯罪的執法，提高執法的專業性；另一方面，有了食藥警察，發現食藥違法問題，就可以在職權范圍內對違法行為展開調查，快速查證、快速移送司法處理。對于一些重大食藥違法犯罪，責任人員有逃匿、銷毀證據可能的，食藥警察還可以及時收集、固定證據，控制犯罪嫌疑人，使食藥執法更為迅速高效。對一些屢教不改的違法者，食藥警察可以采用拘留、逮捕的強制手段，在提高食藥執法力度、減少執法阻力等方面實現實質性突破。
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