劉尚希：以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)
中國(guó)新聞周刊記者/賀斌
發(fā)于2020.6.01總第949期《中國(guó)新聞周刊》
政府工作報(bào)告對(duì)今年的宏觀政策作了部署和安排，在財(cái)政政策方面，財(cái)政赤字規(guī)模達(dá)到3.76萬(wàn)億元，新增1萬(wàn)億元，發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債、安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬(wàn)億元，同時(shí)減稅降費(fèi)預(yù)期規(guī)模達(dá)到2.5萬(wàn)億元。
“今年在財(cái)政收入預(yù)算下降的情況下，政府債券融資和進(jìn)一步減稅降費(fèi)，國(guó)家預(yù)算擴(kuò)張總量達(dá)到14萬(wàn)億元，無(wú)論其規(guī)模，還是力度，都是史無(wú)前例的�！�5月24日，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希在接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí)認(rèn)為，不能分散地看各項(xiàng)支出，而是要整合起來(lái)看，只有這樣，“積極有為”才能更充分地體現(xiàn)。
擴(kuò)張總量超14萬(wàn)億元
中國(guó)新聞周刊：在你看來(lái)，今年政府工作報(bào)告最大的亮點(diǎn)是什么？
劉尚希：我認(rèn)為，最大的亮點(diǎn)是今年的政府工作報(bào)告中，沒(méi)有設(shè)立具體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)。但這并非說(shuō)沒(méi)有這個(gè)目標(biāo)，其實(shí)從赤字率就能推算出經(jīng)濟(jì)名義增長(zhǎng)率是5.4%。實(shí)際上，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)已內(nèi)置到就業(yè)的目標(biāo)當(dāng)中，如果就業(yè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，增長(zhǎng)的目標(biāo)自然也就實(shí)現(xiàn)了。當(dāng)然，實(shí)際的增長(zhǎng)率到不了5.4%，還要扣除GDP平減指數(shù)，實(shí)際GDP增長(zhǎng)率大概是2%。
這次政策實(shí)施方式上的重大變化，有可能成為今后的一種常態(tài)。尤其是轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展以后，這個(gè)調(diào)整能夠進(jìn)一步擺脫圍繞經(jīng)濟(jì)增速來(lái)做文章的慣性，真正轉(zhuǎn)向圍繞高質(zhì)量發(fā)展來(lái)做文章。
但這不等于不要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，而是要通過(guò)追求高質(zhì)量的發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。政策的實(shí)施機(jī)制發(fā)生了變化，在政策目標(biāo)的設(shè)置上也做了相應(yīng)的調(diào)整，對(duì)地方政府行為的影響相當(dāng)大，我覺(jué)得這是政府工作報(bào)告的一大亮點(diǎn)，也是與時(shí)俱進(jìn)的表現(xiàn)。
中國(guó)新聞周刊：在政府工作報(bào)告中，如何體現(xiàn)“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”這一政策基調(diào)？
劉尚希：要理解“積極有為”，可能看政府工作報(bào)告的數(shù)據(jù)，看得還不是很清楚，還要結(jié)合預(yù)算報(bào)告來(lái)看。
第一，體現(xiàn)在今年的預(yù)算安排上，收入是負(fù)增長(zhǎng)，支出是正增長(zhǎng)，實(shí)際上收和支的差額達(dá)到6.76萬(wàn)億元的規(guī)模。這是一種不同尋常的預(yù)算安排，在收入負(fù)增長(zhǎng)的情況下，保持一定的政策力度，實(shí)際上是財(cái)政政策積極有為的一個(gè)重要標(biāo)志和表現(xiàn)。
第二，減稅降費(fèi)的規(guī)模預(yù)期為2.5萬(wàn)億元，超過(guò)了去年的2萬(wàn)億元預(yù)期規(guī)模和2.36萬(wàn)億元的實(shí)際規(guī)模，達(dá)到歷史新高，力度相當(dāng)大。
第三，擴(kuò)張的資金總量達(dá)到14萬(wàn)億元，其中，政府收支差額6.76萬(wàn)億元(靠債券、調(diào)入資金彌補(bǔ))、抗疫特別國(guó)債1萬(wàn)億元、地方專項(xiàng)債3.75萬(wàn)億元；減稅降費(fèi)2.5萬(wàn)億元，屬于稅式支出，也是真金白銀。全部相加，2020年財(cái)政從收支兩側(cè)對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的資金總盤(pán)子達(dá)到14.01萬(wàn)億元，力度和規(guī)模都是空前的。之前，若不作分析，可能大家都是零散去看，難以形成整體概念和印象，其實(shí)應(yīng)該整合起來(lái)看，充分體現(xiàn)出“積極有為”。
第四，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)做了較大調(diào)整，中央的本級(jí)支出是負(fù)增長(zhǎng)，這樣的安排也是史無(wú)前例的，而新增的1萬(wàn)億元赤字和1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債都是以特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達(dá)市縣，增加市縣的財(cái)政能力，也能對(duì)沖疫情沖擊帶來(lái)的負(fù)面影響。
中國(guó)新聞周刊：2萬(wàn)億元通過(guò)特殊轉(zhuǎn)移支付的方式直達(dá)市縣，在基層財(cái)力緊張的情況下，如何保證這筆資金使用到位？
劉尚希：這就涉及地方財(cái)政體制的問(wèn)題，應(yīng)該要建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任制度。如果沒(méi)有轄區(qū)財(cái)政責(zé)任的話，那么中央直達(dá)市縣的資金也很難真正去解決問(wèn)題。中央對(duì)市縣的直達(dá)轉(zhuǎn)移支付和省對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付，必須要結(jié)合起來(lái)，否則，可能是一邊中央下沉財(cái)力，另一邊出現(xiàn)省級(jí)財(cái)政上收，或者該給的不給了，那就兩相抵消了。
那么財(cái)政的轄區(qū)責(zé)任體現(xiàn)在哪里呢？現(xiàn)行財(cái)政體制的重心都是落在本級(jí)財(cái)政上，省級(jí)財(cái)政管省本級(jí)，市管市本級(jí)，縣管縣本級(jí)，從轄區(qū)責(zé)任來(lái)講，不能只管本級(jí)財(cái)政，還要管轄區(qū)之內(nèi)的下一級(jí)財(cái)政過(guò)得怎么樣，形成層層轄區(qū)責(zé)任，比如說(shuō)省財(cái)政在省域范圍內(nèi)有轄區(qū)責(zé)任，市財(cái)政對(duì)市域范圍內(nèi)各個(gè)區(qū)、縣的財(cái)政狀況，橫向的、縱向的財(cái)政平衡也有轄區(qū)責(zé)任，縣財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然也應(yīng)該有轄區(qū)責(zé)任。
如果說(shuō)每一級(jí)都有轄區(qū)責(zé)任的話，就跟俄羅斯套娃一樣，大的套小的，一層層套好了，責(zé)任就到位了。這樣中央轉(zhuǎn)移下去的財(cái)力，在這種轄區(qū)財(cái)政責(zé)任的基礎(chǔ)之上，就能真正的落實(shí)到位。
而且加大了轄區(qū)的責(zé)任，一方面中央向市縣下沉財(cái)力，另一方面省里也應(yīng)當(dāng)下沉財(cái)力，兩者形成合力，這樣才能真正解決基層財(cái)政困難的問(wèn)題。
當(dāng)然，解決基層財(cái)政困難光是下沉財(cái)力也是不夠的，因?yàn)榛鶎迂?cái)政困難來(lái)自于兩方面：財(cái)力和事權(quán)形成的支出責(zé)任。一味地下沉財(cái)力，未必能真正解決問(wèn)題。一些支出責(zé)任和事權(quán)該上移的也要上移，有的事權(quán)應(yīng)上移到中央，比如說(shuō)環(huán)保的一些事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)更多由中央來(lái)干。有的事權(quán)則應(yīng)當(dāng)上移省里或市里。我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新的階段，即高質(zhì)量發(fā)展的階段，發(fā)展的整體性特征已經(jīng)越來(lái)越強(qiáng)，上一級(jí)政府就應(yīng)當(dāng)要承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任，這才有利于區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)空間形態(tài)的優(yōu)化。
現(xiàn)在這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越凸顯，因?yàn)閰^(qū)域之間，比如說(shuō)縣與縣之間，市與市之間，省與省之間的外溢性，隨著發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，變得越來(lái)越大。譬如說(shuō)河流污染，上下游途經(jīng)多個(gè)省市，靠省之間無(wú)法協(xié)調(diào)，就得中央出馬。諸如此類涉及轄區(qū)的外溢性的問(wèn)題，溢出縣域范圍的問(wèn)題，必須要市里去做，溢出市域范圍的事情就要省里去做，溢出省域范圍的事情必須中央來(lái)做。
隨著這種溢出的事項(xiàng)越來(lái)越多，一方面要考慮下移財(cái)力，另一方面也要給地方減負(fù)，減輕支出責(zé)任，減少事權(quán)。所謂財(cái)政困難的原因就是要辦的事太多，錢(qián)不夠，如果把一些干不好，干不了，也不能干的事，上移到層級(jí)更高的政府，市縣的負(fù)擔(dān)減輕了，財(cái)政困難的狀況也就改善了。
所以我們既要從收入側(cè)考慮問(wèn)題，也要從支出側(cè)來(lái)考慮問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)是雙向發(fā)力，不能只考慮一邊。否則，即使把大量的錢(qián)下沉到市縣，也有可能造成小馬拉大車的局面。從這個(gè)意義上講，從支出側(cè)想辦法，將支出責(zé)任或者事權(quán)適度的上移，反而能真正提高資金使用的宏觀效益。若是財(cái)政資金在宏觀配置上出問(wèn)題，在微觀項(xiàng)目上無(wú)論怎么有績(jī)效也彌補(bǔ)不了。
要防止對(duì)市場(chǎng)資金的擠出效應(yīng)
中國(guó)新聞周刊：目前很多地方政府債務(wù)面臨到期償還，今年又發(fā)行8.51萬(wàn)億元的政府債務(wù)，政府債務(wù)率是否在可控范圍內(nèi)？
劉尚希：政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取決于經(jīng)濟(jì)是否改善。政府負(fù)債率的分母是經(jīng)濟(jì)規(guī)模，取決于GDP的增長(zhǎng)，分子就是債務(wù)余額規(guī)模，兩者是相互關(guān)聯(lián)的。債務(wù)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，在一定的機(jī)制下有可能形成一種良性循環(huán)，此時(shí)比例就會(huì)下降，政府負(fù)債率也是下降的，那么風(fēng)險(xiǎn)也是降低的。但如果這個(gè)機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題，政府債務(wù)沒(méi)有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，甚至經(jīng)濟(jì)的規(guī)模還在收縮，這個(gè)時(shí)候負(fù)債率上升了，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就上升了。
所以從分子和分母的關(guān)系上講，如果形成良性循環(huán)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)縮�。蝗绻麤](méi)有形成良性循環(huán)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)擴(kuò)大。孤立地考慮債務(wù)規(guī)模的大小，據(jù)此說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)可控不可控，那是沒(méi)有意義的。
因此，一定要把債務(wù)作為一個(gè)手段，用來(lái)對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的恢復(fù)創(chuàng)造條件。如果能有效地創(chuàng)造這個(gè)條件，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的恢復(fù)，那么這個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是降低的，否則，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)擴(kuò)大。
中國(guó)新聞周刊：目前是以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖疫情帶來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)，在政策選擇的過(guò)程中，應(yīng)如何掌握風(fēng)險(xiǎn)的“度”？
劉尚希：任何政策都是有風(fēng)險(xiǎn)的，政策的制定或者政策的選擇，其實(shí)就是風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡的一種結(jié)果。
新冠肺炎疫情帶來(lái)前所未有的沖擊，也帶來(lái)前所未有的公共風(fēng)險(xiǎn)，所以要對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)，就必須要加大財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。財(cái)政現(xiàn)在還有能力承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)適度擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，去對(duì)沖疫情所帶來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)去對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)這樣一個(gè)基本原理來(lái)考慮政策選擇。
當(dāng)然，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)適度擴(kuò)大，實(shí)際上也要考慮財(cái)政籌資對(duì)其他方面所產(chǎn)生的影響。因?yàn)樨?cái)政籌資主要是兩種方式，稅收和債務(wù)。債務(wù)籌資有很多不確定性的影響，當(dāng)債務(wù)籌資規(guī)模達(dá)到一定程度以后，會(huì)對(duì)市場(chǎng)資金產(chǎn)生擠出效應(yīng)。
一是在總量上產(chǎn)生擠出效應(yīng)，在市場(chǎng)資金總數(shù)一定的情況下，政府通過(guò)債務(wù)籌資拉走了市場(chǎng)內(nèi)的一些資金，那么市場(chǎng)可使用的資金就少了。二是價(jià)格上的擠出效應(yīng)，也就是利率。因?yàn)檎罅康匕l(fā)行國(guó)債和地方政府債券，實(shí)際上增加了債券的供應(yīng)，如果市場(chǎng)是正常的，需求擴(kuò)大會(huì)抬升利率，甚至?xí)鶞?zhǔn)利率，有可能導(dǎo)致企業(yè)的融資成本上升，這是一個(gè)基本的道理。如果通過(guò)價(jià)格，通過(guò)利率產(chǎn)生擠出效應(yīng)，這與中央的要求是相悖的，因?yàn)檎ぷ鲌?bào)告里特別提出要下定決心降低利率，降低企業(yè)的融資成本。
所以在發(fā)行政府債券，包括中央的國(guó)債以及地方的一般債和專項(xiàng)債時(shí)，要充分考慮到對(duì)市場(chǎng)的影響，不能只看債券能不能發(fā)得出去，有沒(méi)有人要，還要充分考慮擠出效應(yīng)。
如果預(yù)估到這種擠出效應(yīng)，就需要央行的配合，通過(guò)降準(zhǔn)、再貸款，或其他方式來(lái)對(duì)沖這種影響。從總量看，等于央行擴(kuò)大貨幣供應(yīng)來(lái)支持政府債券發(fā)行。這是一種間接的赤字貨幣化方式。當(dāng)然，還可以通過(guò)適度赤字貨幣化的方式，比如特別國(guó)債可以由商業(yè)銀行定向購(gòu)買，然后由央行收購(gòu)，這樣盡量減少對(duì)當(dāng)前資金市場(chǎng)帶來(lái)的負(fù)面影響。
財(cái)政和金融有一種內(nèi)在的天然的聯(lián)系，過(guò)去被形容為“連襠褲”。當(dāng)財(cái)政的籌資規(guī)模達(dá)到一定程度的時(shí)候，要避免這種擠出效應(yīng)，就需要央行的貨幣政策來(lái)配合。如果缺少這種協(xié)同，各自為政，財(cái)政政策的效果也就大打折扣，甚至適得其反。
無(wú)論財(cái)政手段和金融手段，都應(yīng)站在國(guó)家立場(chǎng)
中國(guó)新聞周刊：此前關(guān)于赤字貨幣化的討論非常激烈，很多人擔(dān)心，會(huì)引發(fā)通貨膨脹，更擔(dān)心此例一開(kāi)，未來(lái)難以退出，你怎么看？
劉尚希：退出的機(jī)制是由法律來(lái)約束的，無(wú)論是否用貨幣化這個(gè)概念，赤字貨幣化在現(xiàn)實(shí)中并非沒(méi)有。在資金市場(chǎng)容量約束下，政府赤字規(guī)模越大，就越是接近于貨幣化這個(gè)實(shí)質(zhì)。光看形式是膚淺的，也是沒(méi)意義的。
現(xiàn)在爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，其實(shí)不是法律上開(kāi)不開(kāi)口子，也不是是否會(huì)導(dǎo)致惡性通貨膨脹，而是這個(gè)赤字貨幣化的執(zhí)行主體是誰(shuí)�，F(xiàn)實(shí)的條件已經(jīng)發(fā)生了變化，不要把歷史上國(guó)民黨時(shí)期的例子搬到現(xiàn)在，那是刻舟求劍的思維，說(shuō)明不了今天的現(xiàn)實(shí)。
現(xiàn)在的問(wèn)題，放在我國(guó)現(xiàn)行的體制框架下，實(shí)際上是赤字貨幣化由誰(shuí)來(lái)做的問(wèn)題，主體當(dāng)然是政府，但“執(zhí)行主體”是誰(shuí)？這事關(guān)部門(mén)政績(jī)。是納入預(yù)算里通過(guò)財(cái)政政策來(lái)做，還是繞開(kāi)預(yù)算通過(guò)貨幣政策來(lái)執(zhí)行？實(shí)際上都可以解決政府想要解決的問(wèn)題。但通過(guò)財(cái)政去做，必須經(jīng)過(guò)預(yù)算公開(kāi)和人大審議，自會(huì)受法律的約束和人大監(jiān)督。
從目前現(xiàn)狀來(lái)看，法律是一堵圍墻，但這堵圍墻并未延伸成為一個(gè)閉環(huán)，還是有很多通道，可以繞開(kāi)圍墻，但不同主體的能力不同，有的在圍墻外，有的在圍墻里，有的在圍墻上。金融手段應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)化的手段，如果做了非市場(chǎng)化的事情，而又繞開(kāi)預(yù)算，實(shí)際上也是一種赤字貨幣化，只是沒(méi)體現(xiàn)到預(yù)算里而已，變得隱形了。當(dāng)然，政府與市場(chǎng)邊界并非涇渭分明，不過(guò)行為規(guī)則有本質(zhì)差異。
站在國(guó)家的立場(chǎng)上去看，無(wú)非是金融手段和財(cái)政手段的問(wèn)題，都是國(guó)家想干的事。如果說(shuō)用金融手段就不是赤字貨幣化，用財(cái)政手段就是赤字貨幣化，這實(shí)際上就是基于表面現(xiàn)象在討論問(wèn)題。因此，判斷是否是赤字貨幣化，要站在國(guó)家的立場(chǎng)上去看，是適合財(cái)政手段去做，還是適合金融手段去做。如果本該用財(cái)政手段去做的事情，直接用金融手段去做了，赤字貨幣化這個(gè)本質(zhì)沒(méi)變，變的只是形式而已。財(cái)政總是“政府財(cái)政”，而銀行若是變成“政府銀行”，那就變成了政府的另一個(gè)“錢(qián)袋子”。其對(duì)國(guó)家治理的影響，明白人自然明白。
中國(guó)新聞周刊：相較于貨幣政策，財(cái)政政策還有促進(jìn)社會(huì)公平正義之責(zé)，在你看來(lái)，財(cái)政政策如何兼顧效率和公平？
劉尚希：從市場(chǎng)的角度來(lái)說(shuō)主要是考慮效率，因?yàn)檠胄幸话闶遣恢苯俞槍?duì)非金融市場(chǎng)主體的，而是通過(guò)商業(yè)銀行對(duì)接實(shí)體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，當(dāng)然要把效率擺在首位。促進(jìn)社會(huì)公平正義不是央行的職責(zé)所在。
財(cái)政則是政府的角度，既要考慮效率，也要考慮公平。尤其現(xiàn)在�；久裆�，考慮的就是社會(huì)公平問(wèn)題。而保就業(yè)，既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題，既要考慮效率，也要考慮公平。所以在財(cái)政資金使用的時(shí)候，不能只看效率指標(biāo)，是不是對(duì)經(jīng)濟(jì)有利，也要看公平指標(biāo)，是不是能促進(jìn)社會(huì)公平正義，這是人民群眾美好生活里的重要內(nèi)容。
比如財(cái)政這14萬(wàn)億元的資金盤(pán)子，既考慮到了效率，也考慮到公平，但無(wú)法說(shuō)清楚，其中多少錢(qián)是考慮公平，多少錢(qián)是考慮效率，那是一種機(jī)械化的思維，在現(xiàn)實(shí)生活中也做不到。譬如說(shuō)當(dāng)前正在對(duì)小規(guī)模納稅人和中小微企業(yè)免稅減稅，并緩交社保，這里面既有效率也有公平，兩者是結(jié)合的。不能把效率和公平對(duì)立起來(lái)看，更不能用這兩把尺子分別去衡量相關(guān)的支出，那將無(wú)法分配資金。
無(wú)論是效率導(dǎo)向，還是公平導(dǎo)向，按照這兩個(gè)導(dǎo)向去分配使用資金都會(huì)造成一個(gè)內(nèi)在的沖突，落到一個(gè)二元對(duì)立的陷阱之中，也不利于政策的操作落實(shí)。
要超越效率與公平之間的沖突，就要從風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，因?yàn)楫?dāng)前最大的問(wèn)題是風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，只要是對(duì)沖了風(fēng)險(xiǎn)，降低了不確定性，無(wú)論對(duì)企業(yè)還是對(duì)居民生活來(lái)說(shuō)，都會(huì)得到改善，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)就有了條件，效率和公平就已經(jīng)納入其中。因此，我認(rèn)為今后應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向來(lái)考慮當(dāng)前的政策措施以及資金使用的效果，就可以跳出陷阱，化解這種內(nèi)在的矛盾了。
《中國(guó)新聞周刊》2020年第19期
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