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主持人：各位網友大家好，這里是中經在線訪談，歡迎您收看。國務院法制辦15日公布了《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》，再度就“新拆遷條例”立法征求公眾意見。這是自國務院法制辦1月29日公布《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》以來到現在，“拆遷條例”的最大進展。該征求意見稿引發公眾強烈關注，今天我們很榮幸請到中國政法大學副校長、教授馬懷德，就各位網友大家關心的問題，和大家在線交流。馬懷德，中國政法大學副校長、教授，《行政法學研究》主編，中國法學會行政法研究會副會長兼秘書長。 [12-17 08:42] 主持人：您好馬教授，教授是第一次來這里做客。 [12-17 08:43] 馬懷德：各位網友大家好。 [12-17 08:44] 主持人：今天我們先從強制拆遷這塊談起，行政機關將不能強制拆遷，由政府申請法院強制執行，取消了行政強制拆遷。這樣規定，是否有利于加強對基層政府征收補償活動的制約，并有利于減少房屋征收與補償中的矛盾。 [12-17 08:45] 馬懷德：大家認為行政機關既是補償做出的決定者，又是土地回收的主體，又是這拆遷的受益者，所以由行政機關自我決定，自我執行的話，恐怕很難保證它的正當行使合法權益。所以在第一次拆遷條例修改的第一次征求意見稿中，仍然維持了行政強拆的這樣一個格局。由于老百姓反向很強烈，就把行政的強制拆遷取消了，現在變為行政機關做出補償決定，被征收人不服，可以到法院提起訴訟。 [12-17 08:45] 馬懷德：另外一種情況，行政機關做出征收和補償以后，當事人沒有申請，也沒有起訴，政府應該讓法院來實施，把強拆的權益給了行政機關。因為司法機關，法院，畢竟不是拆遷活動的當事人，他沒有利害關系，他可以站在客觀公正的地位，來審視拆遷活動的合法性，并且執行合法的拆遷。所以對老百姓的合法保障，應該有了更加有效的保障，對制約行政機關濫用拆遷權，也是一種有效的監督。 [12-17 08:46] 主持人：我們往往說到拆遷，就不得不談到利益這個詞，我們下一個關鍵詞叫公眾利益，二次征求意見稿中也規定了，只有因公共利益的需要，符合國民經濟和社會發展規劃，并因政府組織的能源，交通水利這些公共事業，以及國家機關，辦公用房需要的，可以實行房屋征收，您認為公眾利益在當前的界定，是否有彈性，到底誰來代表我們的公眾利益？ [12-17 08:46] 馬懷德：公眾利益是一個不確定性的法律概念，這是很難細化，界定清楚的，在世界上任何一個國家的法律中，都是一個不確定的法律概念，但是公眾利益，在不同的國家，不同的發展階段，根據不同的國情，在認識上也有一定的差別。比如我們國家很多人認為，行政機關所實施的基礎設施建設，國防建設，包括能源交通水利建設，這是公眾利益，大家都可以認可的。 [12-17 08:46] 馬懷德：但是如果說行政機關蓋辦公樓，或者組織科教文衛體活動，這些項目是不是公眾利益，大家就要打一問號。我個人認為，所謂公眾利益的界定，它是一個過程，要取得社會的共同，共識和認同，如果行政機關，比如說蓋辦公樓，是不是公眾利益，關鍵要看蓋辦公樓，行政機關的目的是什么，是為了賣辦公樓，是為了盈利，還是為了履行公共職責，任何一個國家蓋辦公樓，都是一個履行職責的問題，所以他跟開發商品房，并且銷售，這個行為是完全不同的兩回事。 [12-17 08:47] 馬懷德：所以我們認為像蓋辦公樓，或者從事其他公共事業，公益事業的活動所產生的利益，就是公眾利益，為了實現公眾利益而實施的拆遷和房屋補償，就是合理的，或者是有合法性的。現在真的征求意見稿里又有了一些新的調整和完善，表現在三個方面，如何判斷是不是公眾利益，首先要看是不是符合規劃，這個包括國民經濟和社會發展規劃，土地利用總體規劃，城鄉規劃和專項規劃，如果符合這些規劃，說明它可能是公眾利益的建設項目。 [12-17 08:47] 馬懷德：第二看是不是政府組織實施，如果是政府親自組織實施公共項目，顯然就是有公眾利益的色彩。第三，符合不符合公益事業，或者提供公共產品，比如科教文衛體，為了公益事業進行的活動，也是公眾利益。所以這里就涉及安居房建設和舊城區改建，看起來好像是一個商品房開發，是一個商業利益，但實際上它是為了改善城市中居住條件比較困難的家庭的生活條件，提高他們的生活水準，完善他們的生活設施所做的努力，這也是以后公眾利益的范圍，不是普通的商品房開發。有的時候安居房，保障房是限價的。 [12-17 08:48] 馬懷德： 所以我認為公眾利益是相對來說比較寬泛的理解，因為這樣有利于推進城市化，工業化的進程，有利于保障被征收人的合法權益。 [12-17 08:49] 主持人：如果開發商開發了商品房，所有人住進去了，這算不算是公眾利益？ [12-17 08:49] 馬懷德：所有人的開發，當時開發的時候，實施的行為，顯然是獲得某種利益，為了盈利所實施的開發行為。你現在說建商品房，或者建小區，你跟政府要地，政府是要給你批地，但是政府在批地之前做的征收，那是要符合公眾利益的，但是開發商所獲得的土地，為了獲得土地，而實施的拆遷，這是商業利益，不是公眾利益。 [12-17 08:50] 主持人：在第一次征求意見的時候有一個規定，90%以上被征收人同意，進行危舊房屋改造，需要征收房屋的，再報縣級以上人民政府批準以前，還應該得三分之二以上的同意才可以做，危舊房屋的協議簽約率要達到三分之二上以后才可以生效，在第二次征求意見稿的時候不見了，是有難度嗎？ [12-17 08:51] 馬懷德：第一次征求意見稿所做的規定是比較理想的，也應該有前瞻性的一個規定，但是客觀講，這些規定在具體實施過程中會遇到很多障礙，比如說危舊房屋的改造，要保證90%以上的人都同意，又保證三分之二以上的人同意補償方案，這個難度是很大的，有時候一棟房子里可能10個人，你要保證9個人都同意，只要有兩個人反對，這個危舊房屋改造就實現不了，這個在現實中也是不切實際的。 [12-17 08:51] 馬懷德：從中國的國情出發，從城市化進程的改造出發，要爭取大多數人的被征收人的同意，這是必要的，但是又不能過于絕對，尤其是有些公共基礎設施的建設，比如我要修一條路，可能多數人都是會反對的，但是這個路又必須修，所以在這種情況下，你要征求所有的危舊房的業主，就90%以上的同意，三分之二以上的人要同意補償方案，這是做不到，所以還不如不寫，寫一個比較現實可行的，又符合中國實際的，所以這次做了這樣一補充和完善。 [12-17 08:51] 馬懷德：對危舊房改造，對保障性安居工程建設的需要，不需要征得90%以上住戶的同意，和三分之二以上的同意補償方案，而是需要要求他符合國家的各項規劃，國民經濟社會發展規劃，土地利用總體規劃，城鄉規劃，而且要納入國民經濟政府的年度計劃，是要經過本縣，本市人民代表大會批準的，所以把這個決定權和批準權留給了人大，這個地方能不能改造，這個保障性安居房能不能建設，要聽政府和人大的。 [12-17 08:53] 馬懷德：有人說政府一方面既做征收決定，又做補償決定，最后還要批準改造，是不是一個單方面的行為，實際上不是，因為人大的介入和參與，可以比較好地制約這個行為，如果不是一個保障性的安居建設，也不是一個舊城區改建，他可以不批準這個申請項目，也不批準這個年度計劃，所以這個項目就沒辦法進行。 [12-17 08:53] 主持人：但是批準了，還是不能征求百姓的同意，這里有原來的居民，我們不能排斥。怎么做呢？ [12-17 08:53] 馬懷德：這個在后面的程序里是有保障的，被征收人，他可以在發布的過程中，在補償方案的制定過程中，在最后補償協定，協議的簽訂過程中，他都可以發表自己的意見，有參與的權利，有救濟的權利，有知情的權利，很多權利都可以體現的，不是完全不征求他的意見的，要取得他的同意，最好是能夠達成拆遷補償的協議，在這種情況下才能進行。 [12-17 08:54] 主持人：要征得百分之百的同意嗎？ [12-17 08:55] 馬懷德：不是，只是被征收人在這個過程中享有權利，比如說我做了一個征收方案，這個小區要拆遷，我就要征求各方面的意見，我要公告30天，這個公告之后，所有的老百姓，尤其是被征收人，他都可以表達自己的意見，如果多數人都反對這個征收決定，說不符合實際，或者補償的方案不合理，不公平的話，他可以推翻這個征收決定，政府如果繼續強制進行征收活動，要進行補償行為的話，老百姓可以到法院去起訴，可以申請行政復議，實際上是客觀促使政府往下走了。 [12-17 08:55] 主持人：第三個關鍵詞叫做補償標準，在二次征求意見稿中規定了補償金額不得低于房屋征收公告之日，不得低于市場價格，是不是意味著征收成本的提高，會對政府做出征收決定有制約作用，市場價格怎么界定？ [12-17 08:55] 馬懷德：這次征求意見稿在補償這一部分，應該做了兩個非常明顯的一個調整，一個就是明確地規定了所有的補償，都不低于市場價格，怎么理解市場價格，也就是說我獲得的征收補償金，在同一地段，同一區位，可以買得同等面積的商品房，這個對被征收人來講，當然是有效的補償的標準，同時對政府也是一個制約。 [12-17 08:56] 馬懷德：你剛才說得很對，因為價格提高了，政府就不會隨意做一個征收決定了，他要衡量，就是我通過這個征收行為，獲得的利益有多大，支付的成本有多大，值不值得，如果成本過高的話，我可以選另外一個地方，并不一定在這個地方進行建設。 [12-17 08:57] 馬懷德：另外一個非常重要的補償標準的界定，就是這次考慮到了被征收人，他在選擇房地產的價格評估機制上，機構上有了更多的自由權，選擇權。過去都是指定，或者沒有什么可選擇余地的，一個地方就那么一兩個公司，是政府指定的，而且有的評估公司依據的標準是幾年前的標準，而且標準比較低。 [12-17 08:59] 馬懷德：這次規定，所有的被征收人享有一個權利，就是他可以對房地產評估機構可以選定，他們所做出的結果，還可以提出異議，可以申請符合，如果評估機構對符合結果，做出一個仍然不滿意的評估結果，他還可以申請重新評估。他們可以主動地選擇，也可以質疑，也可以表達自己的意見，促使我們房地產價格評估機構做出一個更加客觀的、符合市場價格的評估，這是對被征收人權益保護的一個很大的變化。 [12-17 08:59] 主持人：被征收人可以自己選擇評估機構，這種評估從開始到結束，周期是多長時間？ [12-17 09:00] 馬懷德：這個不是很確定，法規也沒有明確規定一個評估周期，但是評估的起算點是確定的，就是什么時候算房屋的價值，是要根據房屋征收決定公告之日起，就是哪一天公告征收這個決定，公告做出之后，就根據那個時段來評估整個房地產的價格。當然我們也應該考慮到，要限制整個評估期，限制征收和拆遷補償期，因為現在價格變動很快，所以盡可能要限制這個期限，保證被征收人的權益。 [12-17 09:00] 主持人：有沒有一個機構來保證這些評估機構的公平性？有一個評估的標準和方法嗎？ [12-17 09:00] 馬懷德：這是有的，實際上評估機構他是一個中介組織，他是要靠信譽，靠客觀公正性求的市場，所以一般情況下，如果有了選擇，有了競爭關系之后，他就會做出更加合理的評估結果。比如我選擇你這個評估機構，你給我定了很高的價格，但是政府不一定愿意接受這個補償的價格，其他人可能也在選你這個評估機構，不斷地給被征收人定過高的高于市場的價格，你這個機構做出的評估結果，會不會得到認可，主要看跟市場的狀況，其他的機構都是做出一個價格，如果你過高的話，人家說你虛高，有水分，不一定被信服。但是你做出過低的評估結果，市場就不存在了，因為沒有被征收人選擇一個給自己評估過低的價格。所以是靠市場的作用來維持一個平衡，保證評估機構做的結果，是趨向于市場，是客觀公正的標準。 [12-17 09:02] 主持人：作為普通的網友和老百姓來說，我們更想聽聽教授給我們分析一下，怎么樣才能選擇一個好的評估機構？ [12-17 09:02] 馬懷德：就像我們要選擇一個好的律師事務所一樣，要根據他的業績，市場份額，根據他的信譽度，美譽度來做綜合的一個選擇，不是說籠統地說，當然要有資質，有信譽的，有業績的，而且是在這個領域里面，他又是比較熟悉業務，很嫻熟，是能夠做出一個客觀公正的評估結果的機構。 [12-17 09:02] 主持人：各個機構的收費標準都是一樣的嗎？ [12-17 09:02] 馬懷德：應該是一樣的。 [12-17 09:03] 主持人：在二次征求意見稿中也規定了市縣級人民政府做出房屋征收決定以前，應該按照有關規定進行風險的評估，組織有關部門和專家論證，并將房屋征收范圍，補償方案公布意見，以前被征收人在補償的過程中，參與的權利，獲得的利益，都是比較小的，知情權恐怕也有一些不足，這次決定了被征收人在這個過程中享有一系列權利，比如參與權，可以參與補償標準的制定，還可以知道其他被征收人分戶調查的補償結果。我們這樣做，落實起來難度有多大？ [12-17 09:03] 馬懷德：從必要性的角度來講，過去我們的強制拆遷，很容易引起公眾的質疑，也引發了一系列的惡性事件，所以拆遷過程中，政府行為的合法性，合理性，透明度，實際上是引發后續矛盾的主要原因，而且二次征求意見稿里強調了政府在做出補償決定，征收范圍，征收的補償方案的整個過程中要保持公開、透明，要允許公眾、特別是被征收人參與，要進行專家論證，風險評估，要集體討論。 [12-17 09:03] 馬懷德：之所以強調政府要履行這一系列的行政程序，特別是這種所謂的現在條件下行政決策的最重要的幾大程序，目的還要保證整個征收補償方案的合理性、合法性，避免發生爭端和矛盾，所以這是一個推動我們拆遷制度向規范化，合法化，合理化的方向發展的這么一個思路。 [12-17 09:07] 馬懷德：所以從必要性來講，政府這樣做是完全必要的，也是應該的，而且從老百姓利益保障的角度來講，也應該履行這些程序，因為老百姓的房屋被拆了，他不知道價格是怎么定的，也不知道征收的范圍有多大，補償的方案是什么方案，到底是實物補償，還是貨幣補償，甚至不知道誰來解決他的拆遷的問題，對老百姓來講是非常不利的。 [12-17 09:07] 馬懷德：從保障被征收人權益的角度來講，政府也應該履行這些程序，就是公眾參與，風險評估，專家論證，集體討論，這些程序都應該履行到。所以二次征求意見稿之所以在程序的規定上做了一系列的完善和調整，我想主要目的就是為了保證拆遷更加規范、更加合法，而且保證被征收人的權益得到落實。 [12-17 09:07] 馬懷德：至于可行性，還得在實踐中檢驗，老百姓不缺乏這種動力的，就是監督政府參與整個過程。知情，表達，監督的動力是有的，我如果是被征收人，我當然愿意參與到這個過程當中，愿意知道這里面的信息，愿意表達自己的意見，甚至愿意監督整個過程，但是政府是不是能夠做到這一點，這個我想也是社會監督的一個效果。如果我們媒體，被征收人，社會公眾，都能夠按照這樣一個標準去監督政府，監督政府在征收補償過程中的一系列行為的話，我想還是能夠落實的。因為這畢竟是法律法規的規定，他應該履行這個職責和義務。 [12-17 09:08] 主持人：有一個良好的標準和開端，一定是好的。我注意到了，集體土地上的房屋，并沒有納入到這個規定里，城市土地的開發已經趨于完成，現在的主要矛盾在農村，拆遷的主要矛盾是不是并沒有得到根本解決？ [12-17 09:08] 馬懷德：這個是這個條例本身的一點點遺憾，但是這個遺憾也是不得以的，這個條例局限在國有土地，就是城市的土地。農村的土地征收，是不能使用國有土地的補償條例，應該使用土地管理法和相關規定，但是這些規定又不是非常詳細和明確，也沒有跟整個的城市土地的房屋拆遷形成一個有效的銜接，特別是在補償的標準、補償的方式上也缺乏一致性。 [12-17 09:09] 馬懷德：所以在整個立法過程中，我們一直呼吁，希望在抓緊制定城市房屋拆遷條例，也應該抓緊修訂土地管理法，讓土地管理法的相關條款，能夠和城市拆遷的條款相銜接，甚至必要的時候，我們呼吁制定集體土地的征收補償法，因為物權法里已經明確規定，對土地的征收和合理的補償這是一個基本原則，我們國家長期以來是沒有土地征收法的，至于土地如何征收，補償的標準是什么，程序是什么，都沒有規定。 [12-17 09:10] 馬懷德：這個跟物權法和土地管理法本身的規定也是缺乏銜接的。所以我們呼吁，應該抓緊時間制定一個集體土地的征收法，來規范集體土地的征收和土地上的房屋建筑的拆除活動，這樣能切實保障農民的合法權益。 [12-17 09:10] 馬懷德：因為大量的拆遷活動，不是發生在城市的國有土地上而是發生在城郊，或者是城鄉接合部的集體土地上，包括北京的很多拆遷項目，都是在集體土地上。要拆遷，要補償，又無法可依，這本身就是法律上的遺憾和空白，所以抓緊時間制定一個集體土地征收法，這是非常必要的。 [12-17 09:10] 主持人：您怎么看待物權法的問題？ [12-17 09:10] 馬懷德：長期以來我們實施的拆遷條例，應該是行政法律處理的活動，所以出現了拆遷和被征收人的局面。現在基本上已經把這個格局調整過來了，征收的主體是國家，是國家征收房屋，以及收回公眾房屋所占用的國有土地使用權，一方是政府，一方是老百姓，我要占你的地，我要拆你的房，我要收回你的房，在這種情況下，法律關系發生了變化，就符合了物權法的要求。 [12-17 09:12] 馬懷德：但是這個法律關系的變化最大的亮點就是把拆遷人從整個房屋征收和補償條例中踢出去了，建筑單位、拆遷單位在未來的征收條例中沒有地位了。只是國家政府把土地征收回來，或者把房屋征收回來，把土地收回來之后，供給拆遷人，供給建設單位，那是要通過土地的儲備制度來完成的，跟房屋征收補償條例是沒有關系的，所以拆遷人這個概念，應該成為歷史，以后既使一個商品房的開發商，你要想要用土地的話，你可以到政府去申請土地。 [12-17 09:13] 馬懷德：但是這塊土地是一個干凈的土地，因為在此之前，經政府的征收已經征收回來了，所以供給開發商的土地，應該是凈地，從土地儲備范圍內撥出去的土地。所以以后拆遷人和被拆遷人的矛盾會越來越少，即使出現矛盾，也是政府和被征收人之間的矛盾，這是行政法律關系。 [12-17 09:14] 主持人：在這個意見稿中，也規定的老百姓對征收范圍和補償有異議，可以進行訴訟。根據我國訴訟法，訴訟期間拆遷是不能停止的，房屋征收和補償是件特殊的事，是否應該在訴訟期間停止拆遷，才能保證被拆遷人的權益。 [12-17 09:14] 馬懷德：我們的行政復議和訴訟都有規定，在訴訟期間不能停止執行，這是一個不可改變的一個原則和規定，它還有另外一條，就是說如果繼續執行具體行政行為，會給公民、社會、集體帶來不可挽回的利益損失時，可以申請復議機關停止行為。在房屋征收補償上，老百姓同樣有這個權利，如果繼續執行這個征收補償決定，特別強制搬遷的話，會給我造成不可挽回的損失，我會有權利要求停止拆遷行為，這還是有一個底線的，可以保護被征收人的權利。 [12-17 09:14] 主持人：如何才能夠提出更好，更有效，更容易被采納的建議呢？ [12-17 09:15] 馬懷德：《國有土地上房屋征收與補償條例》二次征求意見稿，這是我們國家法制史上特殊的現象，在我們新中國的立法史上，從來沒有出現過兩度向社會征求意見的先例，這次征求意見，我想既體現了中央對拆遷制度變革他的高度關注，也反映了民眾對它的敏感和重視，老百姓要通過公開征收意見，直接地表達自己的相關意見，要注意，第一要圍繞條例，現有的條款和制度設計的合理性，來提出自己有建設性的意見。 [12-17 09:15] 馬懷德：另外也要考慮我們的國情，因為我們國家處于工業化、城鎮化的進程當中，既要維護促進推動工業化、城鎮化的進程，要有利于進程也要保護被征收人的權益，所以老百姓、特別是被征收人，如果對這個條例本身還有哪些不滿意，還有哪些建設性的意見，應該利用二次征求意見的規定來表達，就像第一次征求意見中，已經被第二次征求意見稿所吸納了一樣，如果你提出的意見是合理的，是有利的，而且有利于整個拆遷制度完善的話，我相信立法機關也會認真地考慮，并且加以采納。 [12-17 09:17] 馬懷德：剛才我們說的房地產評估機構的可選擇性，這就是第一次征求意見中很重要的一條。再比如說，我們停產停業補償問題，過去是沒有說要補償停產停業的損失，但是老百姓提出補償，在這種情況下，新的征求意見搞就規定，要根據你停產停業之前的經濟效益，和停產停業期間的損失來確定補償方案。 [12-17 09:17] 馬懷德：再比如說違章建筑、臨時建筑，要不要補償的問題，過去沒有規定要補償，這次明確規定，如果沒有進行合法登記的建筑被征收的，征收部門要和有關部門進行綜合的認定和處理，換句話說，就不是說所有的沒有登記的建筑，都一律不補償了，而是要根據實際情況，要綜合認定。比如說由于歷史原因形成的特定的，雖然沒有辦合法手續，但是它也不是完全違章的建筑，所以我們把這種建筑稱之為為經依法認定的，依法登記的建筑，這種拆遷也要給予補償。這就體現了立法者廣泛地聽取民意，吸納民意的一個姿態。 [12-17 09:18] 馬懷德：所以我相信，如果大家本著對這個制度負責的精神，本著對我們國家拆遷制度完善的這樣一個思路，去提出建設性的意見的話，立法機關一定會采納的。 [12-17 09:35] 主持人：謝謝教授給我們的建議。今天由于時間的關系，我們訪談就到這里。在結束前，請您和網友說幾句話。 [12-17 09:35] 馬懷德：各位網友，感謝你們的聆聽，我們的想法是一樣的，希望我們國家的強制拆遷過程中的悲劇不再發生，希望我們國家的房屋征收、土地征收日益完善，希望我們的法制，拆遷立法，能夠推動整個國家的法制。 [12-17 09:35] |