論商事主體登記制度的統一化、透明化和便利化

中國人民大學法學院教授 劉俊海

　　為落實新發展理念，《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）從制度供給側推出了六大改革舉措，包括提升登記便利度、精簡申請材料和登記環節、推動解決“注銷難”、設立歇業制度、明確誠信和監管要求、法律責任和處罰措施等，其中歇業制度為首次提出。橫跨行政法與企業法兩大板塊的市場主體登記制度創新，有助于完善商事法律規范體系，塑造市場主體的法律人格，促進企業優生優育，提高企業核心競爭力，增強市場主體活力，提高交易透明度，維護交易安全，加速商事流轉，推動企業完善內部治理與合規體系建設，做好“六穩”工作、落實“六保”任務，優化穩定透明公平可預期的法治化營商環境，構建親清新型政商關系，完善社會主義市場經濟體制，值得點贊。

　　一、市場主體登記制度的統一化

　　“摸著石頭過河”是我國改革開放以來商事制度建設的一條寶貴經驗。長期以來，我國市場主體登記制度建設遵循了“成熟一個、制定一個”的零售式立法思路，因而先后出臺了《公司登記管理條例》、《企業法人登記管理條例》、《合伙企業登記管理辦法》、《農民專業合作社登記管理條例》、《企業法人法定代表人登記管理規定》和《個體工商戶條例》。上述市場主體登記法規規章的分散立法思路體現了我國在改革開放過程中采取的循序漸進和務實靈活的立法改革策略，非常符合當時的國情，也促進了廣大市場主體的茁壯成長和健康發展。

　　但隨著時間的推移，特別是隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，廣大市場主體追求自由創新和公平競爭的制度需求越來越迫切。而市場主體登記分套立法必然存在三種美中不足：不必要的制度重疊、制度沖突與制度漏洞。不必要的制度設計重疊是立法技術粗糙的集中表現，立法資源是稀缺的，制度重疊意味著制度多余。不必要的制度設計抵觸則意味著神仙打架、法律打架，既貶損法律權威，也削弱執法與司法效率，既違反法治化營商環境中的主體平等原則，也不符合《民法典》重申的核心價值觀，尤其是自由平等、公正法治原則。不必要的制度漏洞意味著立法的不周延、不嚴密，極易助長名目繁多的法律規避現象。

　　市場主體之間既有個性，更有共性，但共性大于個性。基于統一立法的理念，《條例》將各類企業納入普通企業的范疇，并廢止了《公司登記管理條例》《企業法人登記管理條例》《合伙企業登記管理辦法》《農民專業合作社登記管理條例》《企業法人法定代表人登記管理規定》，最終實現了各類企業（包括內資企業與外資企業、民營企業與國有企業）登記管理制度的統一并軌。此舉全面提升了企業立法的統一性、科學性、公平性與包容性，填補了理性的企業與投資者亟需的制度空白。

　　當然，市場主體登記制度的統一化是相對的，而非絕對的。唯一的例外是暫未廢止《個體工商戶條例》。我國個體工商戶高達9400多萬戶，在穩增長、促創新、增就業、惠民生等方面居功甚偉。為統一商事主體登記管理制度，《條例》將個體工商戶登記管理納入調整范圍。但《個體工商戶條例》既含有登記程序規則，也有保護個體戶權益和支持促進個體經濟發展的實體內容。為保持政策的穩定性、持續鼓勵個體戶發展壯大、避免公眾對個體工商戶政策誤讀誤解，國務院決定在《條例》施行時暫不廢止《個體工商戶條例》。這一政策選擇是穩妥的，也是負責任的，體現了原則性和靈活性的有機統一。

　　二、市場主體登記制度的透明化

　　陽光是最好的防腐劑。市場主體登記信息的透明度直接關系到交易安全和交易效率。《企業信息公示暫行條例》第6條明確要求登記機關通過國家企業信用信息公示系統公示其在履行職責過程中產生的注冊登記和備案信息以及股權出質登記信息。但以往不同企業登記制度要求企業登記和備案的信息并不相同，因而出現了監管套利現象。

　　沒有規矩，不成方圓。為統一登記備案事項，《條例》第8條明確了商事主體的一般登記事項（名稱、主體類型、經營范圍、住所或主要經營場所、注冊資本或出資額、法定代表人、執行事務合伙人或負責人姓名等），要求不同組織形態的市場主體分別登記其他相關事項；第9條明確了備案事項（包括章程或合伙協議、經營期限或合伙期限、認繳出資數額、董監高、農民專業合作社（聯合社）成員、參加經營的個體工商戶家庭成員姓名等）。為提高登記信息的真實性，《條例》第15條要求市場主體實行實名登記，第35條要求市場主體按國家有關規定主動公示年度報告和登記相關信息。

　　沒有公開，就沒有公信。市場主體登記信息只有公示，才具有公示公信效力。其中，“公示”是手段，“公信”是目標，“效力”是效果。此種公示公信效力表現為對抗和保護兩大功能：一是保護善意第三人對公示信息的善意信賴與信任；二是允許市場主體以公示信息對抗非善意第三人。將登記和備案信息公示于外，有助于提高市場主體透明度，降低交易成本，加速商事流轉，防范金融風險，造福投資者、消費者、債權人和不特定善意相對人。

　　三、市場主體登記制度的便利化

　　全心全意為人民服務是各級政府的宗旨。便利化是法治化營商環境的核心特征之一。《條例》體現了“放管服”的理念。其中，“放”旨在通過簡政放權和放水養魚，擴張市場主體經營自由，放出活力；“管”旨在激活市場主體理性自律機能，管出公平；“服”旨在提高行政服務質量，促進市場主體高質量發展，保護消費者、投資者和中小企業等弱勢市場主體的生存權和發展權，服出溫度。片面的放任自流和極端的罰字當頭的監管思維定勢都亟待扭轉。

　　為提高登記服務效率，《條例》優化了市場主體登記流程，壓縮了登記環節，精簡了申請材料，提升了登記便利化程度，降低了制度性成本，減輕了企業負擔。例如，為提高登記效能、避免登記主體跑冤枉路，《條例》第16條第2款要求市場監管總局根據市場主體類型分別制定登記材料清單和文書格式樣本，通過政府網站、登記機關服務窗口等向社會公開。為實現政府信息多跑路、讓登記主體少跑路，該條第3款要求登記機關能夠通過政務信息共享平臺獲取的商事主體登記相關信息，不得要求申請人重復提供。法律是有溫度的。自2020年新冠肺炎疫情暴發以來，我國部分市場主體因受疫情影響，暫時無法開展經營活動，但仍有較強的經營意愿和潛在的經營實力。為幫助處于危機階段的困難企業獲得喘息休整之機、協助此類企業降低市場主體資格的維持成本，《條例》第30條專門借鑒我國香港地區的“不活動公司”制度，首次設立了歇業制度，允許市場主體適度休眠。根據該條制度設計，因自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等原因而遭受經營困難的市場主體可自主決定在一定時期內歇業。為構建和諧勞資關系，市場主體須在歇業前與職工依法協商勞動關系處理等有關事項，并向登記機關辦理備案。為維護交易安全，登記機關通過國家企業信用信息公示系統向社會公示歇業期限、法律文書送達地址等信息。為避免休眠的市場主體異化為僵尸，歇業期限最長不得超過3年。

　　為增強市場主體活力，處于歇業期間的市場主體若遇到適當的商業機會也可奮起抓住機遇，開展經營活動，提前結束歇業狀態。若市場主體在歇業期間開展經營活動，視為恢復營業。為降低市場主體的房租和水電費支出，《條例》允許市場主體歇業期間以法律文書送達地址代替住所或主要經營場所。“獨木難以成林”。市場主體歇業制度的落地生根需要得到市場監管部門、稅務部門、人力資源和行業監管部門的通力配合和政策扶持。

　　良法是善治的前提，但徒法不足以自行。市場主體登記管理制度再好，倘若束之高閣、掛在墻上，也不會實現制度的既定目標。《條例》的落地生根既取決于登記機關的建章立制、登記服務、動態跟蹤、日常巡查、行政指導與行政處罰，也取決于市場主體的慎獨自治，離不開行業協會的嚴格自律，離不開相關監管部門的同頻共振，離不開公眾和媒體的協同共治。（中國人民大學法學院教授 劉俊海）