深化“放管服”改革是我國優化營商環境的核心

中國人民大學法學教授 葉林

　　市場主體是競爭的主要參與者，是社會財富的主要創造者和保有者，是穩就業擴就業的核心力量。經驗表明，市場主體健康持續發展，有賴于“市場化、法治化和國際化”的良好營商環境。在我國，優化營商環境作為一個巨大體制工程，除了必要的建章立制以外，尤其要清理和重新定位市場主體與政府之間的關系。我國傳統市場管理體制存在缺點和運行慣性，人們對市場主體的發展存有顧慮，市場主體在設立和運行中遇到各種過度管理，這制約了市場主體的健康和可持續發展。李克強總理在全國深化“放管服”改革著力培育和激發市場主體活力電視電話會議上發表重要講話，先后25次提到“放管服”改革，反復強調“放管服”改革、優化營商環境和培育壯大市場主體之間的關系，明確指出“深化‘放管服’改革，推動全鏈條優化審批、全過程公正監管、全周期提升服務，讓市場主體更加活躍、公平競爭，不斷催生新的市場主體”。講話清楚表明，“放管服”改革是我國優化營商環境的重要內容，是激發市場主體活力的重要舉措。

　　在市場經濟運行中，政府部門職能過大，往往意味市場主體在設立和運行中要經歷繁瑣的辦事程序，要花費更多的時間和費用，高企的成本必然降低市場主體的運行效率和經濟效益，進而削弱市場主體的熱情和動力。市場主體是自身利益的最佳判斷者。市場主體設立和運行成本越高，其創新創業熱情越低，對國民經濟的貢獻越少。“放管服”改革的重要內容，就是減少乃至最終取消各種不必要的政府部門職能，優化體制機制性因素和條件，幫助市場主體提高運行效率和效益。我國以往曾出現鼓勵投資與過度管理的矛盾與尷尬，不僅削弱了市場主體活力，政府促進投資的努力也容易落空，我國在優化營商環境中必須打破這種死循環。李克強總理講話指明了我國原有管理體制的問題，揭示了市場主體逐利性的本質，再度強調深化“放管服”改革，在結合我國優化營商環境實踐經驗的基礎上，豐富并充實了營商環境的內涵，必將激發市場主體的活力。

　　放權是我國優化營商環境的首要內容。放權或簡政放權的核心，是減少政府部門對于市場主體的過度約束，尤其是減少準入環節的審批、許可和批準。對于創新創業者來說，能否方便投資、方便營業，是其考慮的首要問題。準入門檻過高、管理過多、成本過高，必將削弱創新創業者的熱情。簡政放權不僅要減少政府冗員，尤其要按照“市場化、法治化、國際化”的標準，盡力減少政府部門職權，降低市場主體準入門檻。需要指出，我國深化“放管服”改革中的簡政放權與以往的簡政放權不同。以往簡政放權主要是量上的減少職權，這種做法也減少了政府部門冗員、削減了政府部門職能，卻存在某種不穩定性。一旦出現某些特殊情勢，往往要在職權減量后再予加量，從而出現“收放循環”的周期律現象。深化“放管服”改革中的簡政放權，以《民法典》《優化營商環境條例》《市場主體登記管理條例》等為基礎，法律依據明確扎實。《民法典》全面規定了市場主體基本權利，《優化營商環境條例》和《市場主體登記管理條例》大幅度減少政府部門職能，夯實了從量的簡政放權向質的簡政放權轉型的法律基礎。在此前提下，我國又創造性地采用政府權力負面清單的做法，不僅約束了政府部門職權，也讓市場主體可以真切感受到簡政放權的價值，從而使得“放管服”改革成為一場具有深遠影響的政府自我革命。

　　監管是優化營商環境的必要內容。市場主體具有逐利性，容易成為脫韁野馬。如果缺少必要的監管，市場主體在內部運行上容易失序，在經營中容易出現不公平競爭乃至損害消費者、投資者和市場秩序的現象。簡政放權與適度監管相輔相成，且必須相互協調。我國在優化營商環境中，不僅逐漸放寬市場準入標準、降低準入門檻和成本，又同時鼓勵市場主體遵循市場競爭法則，積極參與市場競爭，通過自律和他律等方式，引導和督促市場主體合規經營。《市場主體登記管理條例》一改從前嚴控準入的立場，建立了以事中事后監管為核心的新型監管體制，通過整合各類市場主體的登記規則，形成了公平對待各種市場主體的監管體制；通過創設簡易注銷等制度，讓部分市場主體及時退出市場。我國還通過完善和落實反壟斷法、反不正當競爭法、食品安全法等，站在維護社會公眾利益和社會秩序的立場上，重新構造了市場主體監管體系。這種新型體系有助于消除在市場主體中存在的產權、地域、規模歧視，有助于維護消費者權益和社會公共利益，并推動建立起公平有序的市場競爭秩序。

　　服務是我國優化營商環境改革中的一種制度創新。提高政府服務意識，建立科學的政府服務體系，切實幫助市場主體解決現實問題，是我國優化營商環境的重要內容，必然給政府部門職能轉變帶來巨大挑戰。我們以往對政府部門職能轉變的理解上存在局限和偏差，甚至不愿承認政府部門承擔服務職能。政府部門在準入環節，容易將自身定位于一個除弊者的角色，試圖通過嚴格的事先審查，杜絕市場主體運行中的不良現象；在管理環節，政府職能部門行為帶有較強的隨意性，管理尺度也有失明確，從而造成市場運行機制的不確定和不穩定。我國市場主體多種多樣，創業創新者參差不齊，管理規范較為復雜，不易為市場主體所理解。如何能讓市場主體深切感受到管理的友好，已成為我國優化營商環境的重要內容。優化營商環境、深化“放管服”改革，不僅要簡政放權、加強事中和事后監管，還必須改善和提升政府部門服務質量。政府要加強與市場主體的連接，了解市場主體面臨的困難，幫助其解決發展中的問題，切實提高市場主體的感受度。政府部門在提供服務時，必須遵守公平和平等原則，向各類市場主體提供服務，不應因產權、規模、行業和地域等而予差別待遇。政府部門還應通過宣傳、培訓和普及，充分利用網絡技術，完善窗口服務，改善公共服務，努力讓市場主體切實了解政府職責，真實感受法治的價值。只有將政府部門服務落到實處，才能營造更好的營商環境。

　　深化“放管服”改革是一項系統化的制度變革，政府部門必須轉變立場，深刻理解市場化的本質，既要成為一個開明的準入許可者，又要成為一個公正的監管者，還要成為一個貼心的服務者。(中國人民大學法學教授 葉林)