更好推進市場主體登記基礎性制度建設

中國市場監督管理學會 吳海峰

　　近日，國務院正式公布了《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱《條例》），這是我國第一部整合了所有市場主體登記規范、管理規則的行政法規。

　　一、《條例》對于推進我國商事制度改革，構建統一規范的市場主體登記管理制度意義重大

　　一是歸并整合，將分散的市場主體登記管理規則中的共同部分進行提煉，實現市場主體登記領域內的立法統一。改革開放以來，我國先后出臺了《中華人民共和國企業法人登記管理條例》《中華人民共和國公司登記管理條例》《中華人民共和國合伙企業登記管理辦法》《企業法人法定代表人登記管理規定》《農民專業合作社登記管理條例》《個體工商戶條例》等多部規范市場主體登記管理的行政法規，在推動經濟發展、促進創業就業等方面發揮了重要作用。但是，這一系列法規由于出臺于不同時期，指導思想、用語規范、規則設計等方面暴露出分散、不統一的問題，部分規定還存在內容滯后的問題。《條例》統一了各類市場主體登記的制度規則，明確了登記事項、登記程序、具體要求等方面的共同規則，實現市場主體登記領域立法的規范統一，對各類市場主體實行統一的登記程序、登記要求和基本等同的登記事項。

　　二是承前啟后，既總結成果，又預留空間，為商事制度改革提供充分的法治保障。自2014年3月商事制度改革啟動實施，市場監管總局圍繞著政府職能轉變和“放管服”改革，持續推進市場主體登記領域的改革，先后進行了注冊資本認繳制改革、“先照后證”改革、“多證合一”改革、“證照分離”改革、企業信用信息公示體系的架構與信用分類監管、簡易注銷登記試點、市場主體準入的營商環境改革及企業注銷便利化、全國統一電子營業執照系統的建立與應用等一系列的制度創新，使得我國市場主體活力不斷增強。據統計，“十三五”期間我國市場主體數量新增6000多萬戶。《條例》將這些行之有效的改革經驗上升為法規，是鞏固商事制度改革成果、持續深化“放管服”改革的客觀要求。與此同時，《條例》建立了市場主體“歇業”等新制度，為應對個性化的市場主體登記需求、進一步豐富完善現有登記管理制度提供了創新性的改革方向。

　　三是化繁為簡，進一步簡化市場主體登記流程，推進市場主體準入更加便利化。2014年《國務院關于印發注冊資本登記制度改革方案的通知》中即明確“改革工商登記制度，推進工商注冊制度便利化，是黨中央、國務院作出的重大決策。”市場主體登記便利化一直是商事制度改革的重要目標。從登記時限上，《條例》將市場主體登記一般辦理程序的最長時限由5個工作日進一步縮短為3個工作日；從材料提交上，明確登記機關能夠通過政務信息共享平臺獲取的市場主體登記相關信息，不得要求申請人重復提供；從注銷登記上，明確市場主體可以通過國家企業信用信息公示系統發布債權人公告，并將簡易注銷程序上升到法規層面；從遷移登記上，明確直接向遷入地登記機關辦理變更登記，且遷出地登記機關無正當理由不得拒絕移交登記檔案；從辦理方式上，要求各登記機關進一步提高登記效率，推行當場辦結、一次辦結、限時辦結等制度，實現集中辦理、就近辦理、網上辦理、異地可辦，提升市場主體登記便利化程度。

　　四是寬嚴相濟，賞罰并舉，加快構建社會信用體系。2014年《企業信息公示暫行條例》頒布，國家企業信用信息公示系統上線，基于涉企登記管理信息的全面公開公示，企業信用監管成為商事制度改革降低市場準入門檻的制度保障，通過多部門的聯合信用監管，初步形成了“一處受限，處處受限”的信用懲戒機制。在放松準入管制的同時，《條例》在登記上加強了對虛假登記的預防管理，在事前要求市場主體實行實名登記，相關人員應當配合登記機關核驗身份信息，在事后規定了具體撤銷登記程序和對于失信行為的公示；在管理上，明確登記機關根據市場主體信用狀況實施分級分類監管，采取“雙隨機、一公開”方式對登記事項進行監督檢查；在處罰上，既適當加大了一定的處罰力度，又明確確定罰款金額時應當綜合考慮市場主體的類型、規模、違法情節等因素。綜合上述一系列措施，有望進一步促進形成誠實守信、公平競爭的市場秩序。

　　二、《條例》在總結改革經驗的基礎上，設計了一系列頗具亮點的制度

　　作為市場主體登記領域內第一部統一法規，《條例》不僅在原有的法規上做提煉總結，還促成了很多新制度在法規層面的“第一次”。其中有些是全新的制度，有些是對近年來改革試點的經驗總結，通過《條例》將這些制度上升到法規層面，有效地形成了“改革試點-經驗總結-立法保障”的閉環，確保改革在法治軌道上推進。

　　一是確立形式審查制度。在理論和法律實務界，企業登記審查一直存在形式審查還是實質審查等方面的爭議。如果說之前的登記法規對登記機關登記材料審查方式尚存爭議的話，那么《條例》第一次在法規條文中明確了登記機關的審查方式為形式審查，還刪除了原《公司登記管理條例》等登記法規中關于登記機關需要核實時指派人員對申請文件、材料核實的審查義務。登記機關的審查將簡化為僅對申請人提交的書面材料的審查，登記機關在登記審查中的人力、時間成本得以減少。由此帶來的直接好處就是大幅縮短了登記時限，降低市場主體準入成本，從而進一步優化營商環境。除了可以當場辦理登記的情形將會大幅增加外，特殊情形下，市場主體登記辦理時限也縮短到3至6個工作日。

　　二是建立歇業制度。突如其來的新冠疫情，給企業發展帶來了巨大的影響，由于沒有相應的制度設計，企業在客觀上不能開展經營活動的同時，還需繼續支付房租、人力等高額運營成本，導致部分中小企業難以為繼。《條例》借鑒英國企業休眠制度和我國香港特別行政區“不活動公司”制度等域外經驗，規定了市場主體歇業制度。《條例》規定，因自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等原因造成經營困難的，市場主體可以自主決定在一定時期內歇業；市場主體應當在歇業前向登記機關辦理備案，登記機關通過國家企業信用信息公示系統向社會公示歇業期限、法律文書送達地址等信息；歇業期限最長不得超過3年，在歇業期間開展經營活動的視為恢復營業。可以說，歇業制度是《條例》最為突出的制度創新，是我國現有登記管理制度的豐富與補充，有利于中小企業持續經營，有利于社會經濟穩定發展，有利于完善信用體系建設，也為有關部門出臺相關幫扶政策措施提供了制度基礎。

　　三是建立簡易注銷制度。簡易注銷制度始見于《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號），提出“簡化和完善企業注銷流程，試行對個體工商戶、未開業企業以及無債權債務企業實行簡易注銷程序”。之后以《工商總局關于開展企業簡易注銷改革試點的通知》（工商企注字〔2015〕2號）為起點，市場監管總局先后出臺多份文件，推動部分地區開展數輪簡易注銷試點工作，并最終在全國推廣。《條例》在總結多年改革試點的基礎上規定：全體投資人書面承諾市場主體未發生債權債務或者已將債權債務清償完結，未發生或者已結清清償費用、職工工資、社會保險費用、法定補償金、應繳納稅款（滯納金、罰款）的，可以按照簡易程序辦理注銷登記。市場主體應當將承諾書及注銷登記申請通過國家企業信用信息公示系統公示，公示期為20日（個體工商戶無需公示，只需推送稅務部門，反饋期限為10日）。在公示期內無相關部門、債權人及其他利害關系人提出異議的，市場主體可以向登記機關申請注銷登記。這意味著，在《公司法》規定的須經清算而注銷的程序外，《條例》對無需清算（無債權債務及其他費用）的企業提供了一套相對簡便的注銷程序，大幅縮短了此類企業的注銷時長（公告期由45日縮短為20日，減少55%）。同時，通過全體出資人承諾承擔虛假責任、在統一平臺進行異議公示、注銷信息推送相關部門等措施，確保了簡易注銷制度實施的誠信基礎。

　　四是細化撤銷登記制度。對于企業登記的撤銷，我國《公司法》和《行政許可法》都有相應的概括性規定，但是二者之間的規定不盡相同。長期以來，在操作實務中對于撤銷登記特別是撤銷設立登記，由哪個內設機構進行處理，具體程序如何進行，在市場監管部門內部也一直存在不同觀點。2019年出臺的《市場監管總局關于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導意見》（國市監信〔2019〕128號），在細化撤銷登記的程序上進行了一次有益嘗試。《條例》將指導意見確定的適用范圍擴大至所有提交虛假材料騙取登記的行為，并規定：登記機關經調查認定存在虛假登記情形的，應當撤銷市場主體登記；相關市場主體和人員無法聯系或者拒不配合的，登記機關可以通過國家企業信用信息公示系統向社會公示，公示期為45日，無人提出異議的，登記機關可以撤銷登記。同時為了加強信用管理，還規定因虛假登記被撤銷的市場主體，其直接責任人自市場主體登記被撤銷之日起3年內不得再次申請登記。隨著虛假登記撤銷程序的逐步明確，以及登記實名認證的全面推行，可以預見，提交虛假材料騙取登記的違法行為將大幅減少，市場主體登記領域的誠信水平將不斷提升。

　　五是推行“雙隨機、一公開”監管制度。“雙隨機、一公開”監管制度源自2015年8月發布的《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》（國辦發〔2015〕58號），是指在監管過程中隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員、抽查情況及查處結果及時向社會公開。2016年9月，工商總局率先發布了《關于新形勢下推進監管方式改革創新的意見》，開始在全系統推行“雙隨機、一公開”監管制度。2019年1月，《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》（國發〔2019〕5號），要求2019年底前在市場監管部門全面推行這一監管制度，到2020年底前在市場監管領域相關部門全面推行。經過了上述一系列文件的推動，時至今日，“雙隨機、一公開”已經成為我國市場監管領域的主要監管模式，具備了寫入法規的條件。多年的監管改革實踐證明，“雙隨機、一公開”的推進有力糾正了“監管失靈”，既減少了過度監管帶來的企業負擔，又壓縮了權力尋租和地方保護主義的空間，是深化“放管服”改革的重要舉措，是完善事中事后監管的關鍵環節，有效提升監管的公平性、規范性和有效性，進一步豐富了國家治理體系現代化的內涵。

　　六是進一步確立國家企業信用信息公示系統的法律地位。在2014年《企業信息公示暫行條例》的基礎上，經過多年來的運用經驗積累，《條例》對國家企業信用信息公示系統的功能與適用領域進行了進一步的拓展，確立并強化了公示系統的公信力。在《條例》中，國家企業信用信息公示系統的作用主要體現在以下三個方面：一是作為對外公示市場主體狀態的唯一平臺。《條例》規定企業歇業和恢復營業的應當通過國家企業信用信息公示系統對社會公示。二是作為涉企事項公告發布的統一平臺，在注銷時企業可以通過國家企業信用信息公示系統發布清算公告，在證照管理中登記機關可以通過國家企業信用信息公示系統對外發布證照作廢公告，在撤銷登記中對于無法聯系的市場主體，登記機關可以通過國家企業信用信息公示系統發布擬撤銷登記的公告。三是作為涉企失信記錄公示的重要平臺。《條例》規定對于因虛假登記被撤銷的市場主體的直接責任人員，三年內不得申請登記，這一失信記錄將由登記機關通過國家企業信用信息公示系統對外公示。上述功能定位，緊扣“公示”的內涵和外延，通過將企業狀態、涉企公告和信用記錄統一在一個平臺發布，一方面極大增強了平臺的權威性，另一方面也使得經濟活動中的參與者獲取市場主體信息的成本更低、更及時，減少信息不對稱，從而保障了市場經濟活動效率與安全的雙重提升。

　　三、《條例》效用的充分發揮需多方面的實施保障

　　《條例》是商事登記領域內一部具有開創性的法規，改變了過去根據不同市場主體分別立法的模式，在為商事制度改革提供法律保障的同時，也指明了未來的改革方向。徒法不足以自行，想要充分發揮其對于經濟社會發展的積極作用，還需落實落細多方面的保障措施。

　　一是維護市場主體登記制度的基礎性穩定性。市場主體登記管理制度是國家管理經濟社會的一項基礎性制度。經過多年的改革，商事制度發生了根本性變革，市場主體登記管理制度的變革牽引帶動了相關領域的一系列改革，市場主體制度性交易成本極大降低，獲得感明顯增強，推動我國營商環境持續向好。正是基于市場主體登記管理的基礎性作用，未來《條例》的實施重點在于規范登記行為，統一登記規則，穩定社會預期，在可以預見的范圍內，推動形成更加成熟、更加定型、具有中國特色的登記管理制度，進而推動建設穩定公平透明可預期的營商環境。

　　二是增強配套制度的針對性操作性。《條例》作為行政法規，其規定必然較為概括，需要有相應的實施細則予以細化，才能在實務操作中確保各登記機關執行到位，不偏離制度設計構想。如，最為基礎的登記文書，既要涵蓋《條例》要求的各類信息，涵蓋商事制度改革確定的部門共享信息，發揮市場主體登記采集信息、公示信息的社會作用，又要強化信息化思維，以信息化為邏輯起點，確保各類信息客觀完整準確，擴大信息綜合運用的社會效應。再如，如何在登記實務中正確處理公司章程備案與有限責任公司股東或者股份有限公司發起人認繳的出資數額備案的關系。又如，對于歇業制度、撤銷登記制度等，需要盡快制定操作規則，才能最大限度將《條例》的制度創新落到實處。

　　三是注重改革措施的協同性。商事制度改革的經驗告訴我們，部門間的協同推進是改革成功的重要保障，單一領域、單一部門的改革，無論多么超前，如果沒有其他部門的配合，其實效必然大打折扣。《條例》主要內容雖然是針對市場監管部門的登記管理工作，但是由于其內容涉及整個市場領域，需要市場監管部門及時會同、協調其他相關部門共同出臺政策，協同推進改革，保障整個商事、經濟領域平穩發展。如，簡易注銷、歇業制度的實施就涉及多個部門，需要各相關部門的政策協調和銜接。

　　四是加強解讀宣傳。一部新的法規出臺，需要持續不斷地進行解讀宣傳，讓規定規則轉化為人們的自覺行為，既涉及政府及其工作人員，也涉及公民、企業、社會等利益相關者。世界銀行營商環境報告有一個觀點，公職人員的培訓項目與優化商業監管之間存在著顯著的正相關關系；政府通過媒體宣傳監管改善措施的經濟體，很可能更容易取得更高的（營商環境評價）得分。《條例》的制度紅利，需要在實踐中逐步體現出來，其制度規則的實施，需要將法言法語、文件用語、工作語言等轉化為通俗易懂、便于執行的大眾化語言，實現“知其然、知其所以然、知其所以必然”的效果，在政府、市場、社會之間形成良性互動，營造市場化法治化國際化營商環境。 （中國市場監督管理學會 吳海峰）