據(jù)國家安監(jiān)總局消息，按照國家發(fā)展改革委開展“十一五”規(guī)劃工作總體部署，總局組織有關(guān)單位經(jīng)過深入調(diào)查、重點研究、專家論證、廣泛征求相關(guān)部門和社會各界意見，編制完成了《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》，與《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》、《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》進一步銜接后，經(jīng)國家安全監(jiān)管總局局長辦公會議審議通過，于2007年2月17日以安監(jiān)管規(guī)劃[2007]41號文件正式印發(fā)。

　　煤礦安全是安全生產(chǎn)工作的重中之重。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視煤礦安全生產(chǎn)工作，“十五”時期相繼采取了一系列重大舉措，使煤礦安全生產(chǎn)工作不斷加強，煤礦安全生產(chǎn)狀況逐步好轉(zhuǎn)，但安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。“十一五”時期，是煤炭工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增長方式轉(zhuǎn)變以及遏制煤礦重特大事故的重要時期，迫切需要對煤礦安全生產(chǎn)工作做出統(tǒng)籌規(guī)劃和總體部署。

　　《煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》是國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》的重要組成部分，也是建國以來從國家層面組織編制的第一部煤礦安全生產(chǎn)專項規(guī)劃，是指導(dǎo)“十一五”時期煤礦安全生產(chǎn)的指導(dǎo)性文件。該規(guī)劃貫穿了落實科學(xué)發(fā)展觀和堅持安全發(fā)展的戰(zhàn)略思想；提出的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施和重點工程符合煤炭工業(yè)安全發(fā)展；思路清晰，目標(biāo)明確，內(nèi)容細致，具有較高的戰(zhàn)略性、前瞻性和可操作性。

　　煤礦安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃

　　根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，依照《國務(wù)院關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》(國發(fā)〔2004〕2號)，以及《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》(國辦發(fā)〔2006〕53號)，制定本規(guī)劃。

　　一、煤礦安全生產(chǎn)現(xiàn)狀與問題

　　“十五”時期，黨和政府在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域采取了一系列重大舉措，加強了煤礦安全生產(chǎn)工作。加快了煤礦安全法制建設(shè)，頒布實施了一系列煤礦安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)；進一步完善了煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體制，加大了監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法力度；開展了煤礦安全專項治理整頓，關(guān)閉了大量不具備安全生產(chǎn)條件和非法煤礦；加大了煤礦安全投入，國家共安排國債資金89億元支持國有重點煤礦進行安全技術(shù)改造，制定和實施了一些有利于煤礦安全生產(chǎn)的經(jīng)濟政策；嚴(yán)肅查處事故背后的腐敗，清理糾正國家機關(guān)工作人員和國有企業(yè)負責(zé)人投資入股煤礦。

　　經(jīng)過多方努力，“十五”時期，在煤炭產(chǎn)量快速增長的情況下，煤礦安全生產(chǎn)狀況保持了總體穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢。煤礦百萬噸死亡率由“九五”時期的平均每年5.19，下降到“十五”時期的平均每年3.93；煤礦事故起數(shù)由“九五”時期的平均每年4241起，下降到“十五”時期的平均每年3703起；事故死亡人數(shù)由“九五”時期的平均每年7619人，下降到“十五”時期的平均每年6213人。煤礦安全生產(chǎn)狀況逐步好轉(zhuǎn)，安全生產(chǎn)水平得到較大的提高。

　　(一)煤礦安全生產(chǎn)狀況

　　“十五”時期，煤礦安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定、趨向好轉(zhuǎn)，但形勢依然嚴(yán)峻，安全生產(chǎn)統(tǒng)計表明：煤礦事故在工礦商貿(mào)企業(yè)中最嚴(yán)重，重特大事故多發(fā)，職業(yè)危害嚴(yán)重。

　　一是煤礦事故在工礦商貿(mào)企業(yè)中最嚴(yán)重。“十五”時期，工礦商貿(mào)企業(yè)共發(fā)生事故68805起、死亡77158人，其中，煤礦共發(fā)生事故18516起、死亡31064人,分別占工礦商貿(mào)企業(yè)事故起數(shù)和死亡人數(shù)的26.91%和40.26%。

　　二是重特大事故多發(fā)。“十五”時期，全國煤礦共發(fā)生一次死亡3-9人重大事故1398起，平均每年發(fā)生280起，占全國各類重大事故起數(shù)的11%；發(fā)生一次死亡10-29人特大事故214起，平均每年發(fā)生43起，占全國各類特大事故起數(shù)的36%；發(fā)生一次死亡30人以上特別重大事故42起，平均每年發(fā)生8起，占全國各類特別重大事故起數(shù)的58%。

　　三是煤礦職業(yè)危害嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國煤礦塵肺病患者達30萬人，占全國塵肺病患者50%左右。僅國有重點煤礦每年新增塵肺病患者近5000例，平均每年死亡2500人以上；地方國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦至今尚未建立報告制度。目前農(nóng)民工已成為職業(yè)危害的主要受害群體。煤礦塵肺病每年造成直接經(jīng)濟損失數(shù)十億元。

　　四是與世界主要采煤國家安全生產(chǎn)水平相比差距大。“十五”時期，煤礦百萬噸死亡率由2001年的5.07下降到2005年的2.81，下降了45%，但與先進采煤國家相比差距還很大。2005年，我國煤炭產(chǎn)量約占全球的37%，事故死亡人數(shù)則占近80%，煤礦百萬噸死亡率約為美國的70倍、南非的17倍、波蘭的10倍、俄羅斯和印度的7倍。嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)狀況不僅嚴(yán)重威脅著人民群眾生命安全和健康，也影響到社會和諧及國際形象。

　　(二)煤礦地質(zhì)條件及自然災(zāi)害狀況

　　我國煤礦絕大多數(shù)是井工礦井，地質(zhì)條件復(fù)雜，災(zāi)害類型多，分布面廣，在世界各主要產(chǎn)煤國家中開采條件最差、災(zāi)害最嚴(yán)重。

　　地質(zhì)條件。在國有重點煤礦中，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜或極其復(fù)雜的煤礦占36%，地質(zhì)構(gòu)造簡單的煤礦占23%。據(jù)調(diào)查，大中型煤礦平均開采深度456米，采深大于600米的礦井產(chǎn)量占28.5%。小煤礦平均采深196米，采深超過300米的礦井產(chǎn)量占14.5%。

　　瓦斯災(zāi)害。國有重點煤礦中，高瓦斯礦井占21.0%；煤與瓦斯突出礦井占21.3%；低瓦斯礦井占57.7%。地方國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦中，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井占15%。隨著開采深度的增加，瓦斯涌出量的增大，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井的比例還會增加。

　　水害。我國煤礦水文地質(zhì)條件較為復(fù)雜。國有重點煤礦中，水文地質(zhì)條件屬于復(fù)雜或極復(fù)雜的礦井占27%，屬于簡單的礦井占34%。地方國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦中，水文地質(zhì)條件屬于復(fù)雜或極復(fù)雜的礦井占8.5%。我國煤礦水害普遍存在，大中型煤礦有500多個工作面受水害威脅。在近2萬處小煤礦中，有突水危險的礦井900多處，占總數(shù)的4.6%。

　　自然發(fā)火危害。我國具有自然發(fā)火危險的煤礦所占比例大、覆蓋面廣。大中型煤礦中，自然發(fā)火危險程度嚴(yán)重或較嚴(yán)重(Ⅰ、II、III、Ⅳ級)的煤礦占72.9%。國有重點煤礦中，具有自然發(fā)火危險的礦井占47.3%。小煤礦中，具有自然發(fā)火危險的礦井占85.3%。由于煤層自燃，我國每年損失煤炭資源2億噸左右。

　　煤塵災(zāi)害。我國煤礦具有煤塵爆炸危險的礦井普遍存在。全國煤礦中，具有煤塵爆炸危險的礦井占煤礦總數(shù)的60%以上，煤塵爆炸指數(shù)在45%以上的煤礦占16.3%。國有重點煤礦中具有煤塵爆炸危險性的煤礦占87.4%，其中具有強爆炸性的占60%以上。

　　頂板災(zāi)害。我國煤礦頂板條件差異較大。多數(shù)大中型煤礦頂板屬于Ⅱ類(局部不平)、Ⅲ類(裂隙比較發(fā)育)，Ⅰ類(平整)頂板約占11%，Ⅳ類、Ⅴ類(破碎、松軟)頂板約占5%。

　　沖擊地壓。中國是世界上除德國、波蘭以外煤礦沖擊地壓危害最嚴(yán)重的國家之一。大中型煤礦中具有沖擊地壓危險的煤礦47處,占5.16%。隨著開采深度的增加，現(xiàn)有沖擊地壓礦井的沖擊頻率和強度在不斷增加，還有少數(shù)無明顯沖擊地壓的礦井也將逐漸顯現(xiàn)出來。

　　熱害。熱害已成為我國礦井的新災(zāi)害。國有重點煤礦中有70多處礦井采掘工作面溫度超過26℃，其中30多處礦井采掘工作面溫度超過30℃，最高達37℃。隨著開采深度的增加，礦井熱害日趨嚴(yán)重。

　　(三)煤礦事故特征

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故多發(fā)。2005年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦共發(fā)生事故2480起、死亡4384人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占全國煤礦事故總起數(shù)和死亡人數(shù)的75%、73%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦百萬噸死亡率5.53，分別是國有重點煤礦的5.8倍和地方國有煤礦的2.8倍。

　　二是國有重點煤礦事故傷亡程度大。國有重點煤礦特大事故所占比重大。2005年，國有重點煤礦發(fā)生一次死亡10人以上特大及特別重大事故9起、死亡527人，占國有重點煤礦總死亡人數(shù)的53.6%，平均每起死亡59人。2004～2005年，在全國煤礦發(fā)生的6起一次死亡100人以上的事故中，國有重點煤礦4起，平均每起死亡175人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦2起，平均每起死亡115人。

　　三是瓦斯、水害重特大事故比例高。2005年，在全國煤礦一次死亡3人以上的事故中，瓦斯事故158起，占58.9%，居第一位；水害事故46起，占17.2%，居第二位。在全國煤礦一次死亡10人以上的事故中，瓦斯事故40起，占69.0%，水害事故13起，占22.4%。

　　四是頂板事故總量大。2005年，全國煤礦共發(fā)生頂板事故1805起，占全國煤礦事故起數(shù)的55%，居第一位；死亡2058人，占全國煤礦總死亡人數(shù)的34.7%，僅次于瓦斯災(zāi)害，居第二位。

　　五是非法與違法礦井、基建與技改礦井和改制礦井特大事故多。2005年，非法與違法礦井發(fā)生特大事故18起，占特大事故總數(shù)的31.0%；基建與技改礦井發(fā)生特大事故15起，占特大事故總數(shù)的25.9%；改制礦井發(fā)生特大事故13起，占特大事故總數(shù)的22.4%。

　　(四)煤礦安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻的主要原因

　　一是企業(yè)超能力、超強度、超定員組織生產(chǎn)問題突出。在傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟增長方式下，隨著經(jīng)濟總量的擴大，經(jīng)濟高速發(fā)展，必然對煤、電、油、原材料和交通運輸形成巨大需求，使煤礦企業(yè)產(chǎn)生超產(chǎn)沖動、負重爬坡，在安全投入、安全基礎(chǔ)設(shè)施、安全管理相對滯后，甚至不顧安全生產(chǎn)條件冒險生產(chǎn)，導(dǎo)致事故頻繁發(fā)生。近年來發(fā)生的礦難，重要原因之一就是嚴(yán)重超能力、超強度、超定員開采。

　　二是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實。部分煤礦企業(yè)法定代表人沒有履行安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的職責(zé)，安全生產(chǎn)責(zé)任不落實；部分企業(yè)安全管理體系和規(guī)章制度不健全，安全投入、勞動用工、設(shè)備管理、教育培訓(xùn)、技術(shù)和現(xiàn)場管理、領(lǐng)導(dǎo)干部帶班下井等一系列安全管理制度沒有落實到實處，違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動紀(jì)律現(xiàn)象大量存在。

　　三是行業(yè)管理弱化。目前多數(shù)地方撤消或合并了煤炭管理機構(gòu)，部分地方煤炭管理機構(gòu)降格，行業(yè)管理職能分散，管理力量薄弱，煤炭開發(fā)建設(shè)、資源管理、產(chǎn)業(yè)政策、科學(xué)研究、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟運行、規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)、教育培訓(xùn)等缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成對煤礦安全生產(chǎn)缺乏有效的監(jiān)督管理。

　　四是煤礦安全投入不足。煤礦企業(yè)長期投入不足，安全欠賬嚴(yán)重。根據(jù)2005年專家對54戶重點煤礦企業(yè)會診分析，僅國有重點煤礦安全欠賬就高達689億元，一些礦井防災(zāi)系統(tǒng)不健全，設(shè)備陳舊老化，安全裝備落后。地方國有煤礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全欠賬問題更為突出，安全保障水平低，抵御事故災(zāi)害的能力差。

　　五是煤礦安全科技水平低。我國煤礦安全科研力量分散，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密，人才流失嚴(yán)重，科研投入嚴(yán)重不足，研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施落后，成果轉(zhuǎn)化率低，安全基礎(chǔ)理論、煤與瓦斯突出、瓦斯煤塵爆炸、礦井突水機理及主要災(zāi)害預(yù)防與控制技術(shù)等研究滯后，企業(yè)自主創(chuàng)新能力弱，尚未形成完善的煤礦安全科技支撐體系。

　　六是煤礦從業(yè)人員整體素質(zhì)下降。煤礦企業(yè)專業(yè)技術(shù)人才流失嚴(yán)重，有關(guān)院校地礦專業(yè)招生比例大幅下降，學(xué)校“招不進”、企業(yè)“分不來”、“留不住”的現(xiàn)象突出，煤礦專業(yè)技術(shù)人才匱乏。國有煤礦職工大專以上文化程度的技術(shù)人員僅占3%左右，地質(zhì)、采礦、機電、通風(fēng)與安全專業(yè)人才嚴(yán)重不足。小煤礦從業(yè)人員絕大多數(shù)為農(nóng)民工，技術(shù)人才更為短缺。

　七是煤礦安全法制建設(shè)亟待加強。煤礦安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，《煤炭法》、《礦山安全法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》以及煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范急需修訂完善。煤礦企業(yè)自覺遵章守法，嚴(yán)格按照法律法規(guī)組織生產(chǎn)的觀念尚未形成，小煤礦超層越界、私挖濫采、無視礦工生命、無視法律、無視監(jiān)管、非法違法生產(chǎn)現(xiàn)象大量存在。部分地方和部門安全監(jiān)管監(jiān)察措施不到位，執(zhí)法不嚴(yán)格。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員失職瀆職，甚至徇私舞弊，充當(dāng)非法違法的保護傘。