引領服務型執法的制度范本

　　日前，為貫徹落實黨中央、國務院相關決策部署，市場監管總局印發了《關于牢固樹立監管為民理念 推行服務型執法的指導意見》（簡稱《意見》），進一步規范市場監督管理行政執法行為，服務經濟社會高質量發展。與之相配套，同時印發了《市場監管執法行為規范》（簡稱《規范》），以提升公正文明執法水平，樹立市場執法隊伍良好形象。這兩個法治文件是貫徹落實黨中央、國務院相關精神的具體行動、切實舉措和治理之策。

　　該《意見》特別提出，要深入學習貫徹習近平法治思想，堅持嚴格規范公正文明執法，堅持執法與服務相統一、守底線和促發展相結合，深入推行服務型執法。其中，“服務型執法”這一概念的提出，是以人民為中心這一基本立場在市場行政執法領域的真正貫徹和具體體現，它意味著對傳統行政執法模式的全面調整和改造，超越傳統的 “命令-服從”的法律關系，走向“規范-合作”的法治關系，構建對市場行政執法全方位、全流程、常態化、長效化的監督機制，本質上是一種合作型執法模式。《意見》和《規范》正是引領走向合作型執法模式的制度范本。

　　第一，服務型執法的理論前提是從“利益沖突”假定轉向“利益共存”。在行政執法實踐中，長期存在的一種不正確觀點認為，執法主體代表“公共利益”，違法主體代表“私人利益”，雙方法律關系中存在天然的、不可調和的“利益沖突”，應該更多地采取強制的執法方式，形成一種“命令-服從”的法律關系。《意見》第四條規定，“對輕微違法行為，綜合考慮違法行為的事實、性質、情節、社會危害程度，兼顧地區經濟社會發展狀況、行業特點、當事人獲利情況等多方面因素，依法免予處罰或者從輕、減輕處罰。”第六條規定，“各級市場監管部門要探索實施全過程說理式執法，更好運用說理式執法文書和語言，對案件當事人講清楚違法事實、處罰依據、救濟渠道，提高執法說服力和公信力。積極探索創新合規寬宥、合規激勵、合規承諾等方式，推動企業培育合規文化，自我糾錯。”這種“免于處罰或者從輕、減輕處罰”“合規寬宥”的規定必然要求執法主體依據不同情況作出一定的讓步處理，實際上就意味著執法主體與違法主體、不同執法主體之間在具體執法個案中可以實現“利益共存”，在行政裁量空間中進行合法博弈，從而形成一種“規范-合作”的法治關系。

　　第二，服務型執法的動力機制是從“利益驅動”轉向“責任導向”。在行政執法實踐中，曾經存在一些“罰款返還”“以罰代管”“執法創收”和“天價罰款”等不良做法，嚴重損害了政府的公信力，其實質是“利益驅動”的執法。《意見》第八條規定，“嚴格廉潔紀律，嚴禁以權謀私、簡單粗暴、刁難設阻、內外勾連、吃拿卡要等違法違紀行為。依法保障執法人員履職盡責。” 第九條規定，“堅持外部監督與內部監督相結合，不斷健全長效執法監督工作機制。注重發揮社會監督和輿論監督的作用，全面落實行政執法公示、案卷評查等各項制度，有效糾正執法不嚴格不規范不公正不文明等問題。”這些規定特別強調要嚴格執法主體的執法責任，既要履職，又不能濫權。這意味著，執法主體應該在“利益共存”的合法空間中“有所作為”，絕不能故意制造“利益沖突”來“火中取栗”，其實質是“責任導向”的執法。

　　第三，服務型執法的執法方式是從“剛性執法”主導轉向“剛柔相濟”。在行政執法實踐中，有的執法主體因對“執法阻卻”把握不當，大量采取簡單、粗暴甚至欺騙的手段進行剛性執法，進而導致“小事引大、大事引炸”。《意見》第四條規定了寬嚴相濟的執法原則，要求對危害人民群眾生命健康和財產安全，危害公共利益、挑戰道德底線、造成惡劣社會影響的違法行為，依法從嚴從重處罰。第六條規定了對執法溫度的追求，要求創新執法方式，探索更具可接受性的柔性執法方式。也就是說，市場執法主體要該剛則剛，該柔則柔，努力做到“剛柔相濟”。

　　第四，服務型執法的執法效果是從追求“行政效率”轉向“社會效果”。在行政執法實踐中，有的執法主體追求解決一時一事的“行政效率”，以“風平浪靜”的執法效果來凸顯其政績，往往因“暗潮涌動”醞釀和制造更多更大的社會不穩定因素。《意見》特別強調，市場行政執法應該追求“更好實現政治效果、法律效果和社會效果的有機統一”。 其中，社會效果是指“努力讓經營主體和人民群眾在每一個執法行為中看到風清氣正，從每一項執法決定中感受到公平正義”。可以說，“人民滿意”這一社會效果是市場執法體制變革的最終價值追求。這意味著，市場執法主體在執法實踐中應當更加細致地查找同類違法的深層原因，分析不良事態的發展方向，以更加寬廣的“大合作”思維，來消除和防范社會隱患，不斷夯實我黨的執政之基。正因為此，《意見》第三條提出，“著力在個案中梳理研判苗頭性、傾向性、潛在性問題，及時對同類企業進行預警、提醒、敦促，有針對性加強督促和指導，從源頭消除違法隱患。”

　　人民群眾對美好生活的需要與市場監管水平不平衡、不充分之間的矛盾加劇，不斷召喚全新的執法模式。正視沖突而追求合作，方能長治久安。這是走向服務型市場執法模式必須端正的觀念認識。《意見》與《規范》的出臺，必然引發市場執法理念、目標、主體、方式和法律關系深刻調整和變革，創造一種始于合作、終于和諧的優良市場管理秩序。【韓春暉 中共中央黨校（國家行政學院）教授、博士生導師】