環境經濟政策是實現環境治理現代化重要手段

　　2018年全國環境保護工作會議強調，推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化。我們想知道，環境經濟政策對于推動國家治理體系和治理能力現代化有哪些作用？如何進一步完善環境經濟政策體系？

　　對話人：環境保護部環境規劃院環境政策部主任葛察忠

　　采訪人：中國環境報記者黃婷婷

　　環境經濟政策對于推動國家治理體系和治理能力現代化的作用是什么？

　　■環境經濟政策是推進綠色發展、實現環境治理現代化的重要手段和內容。

　　中國環境報：黨的十九大提出，推進國家治理體系和治理能力現代化。2018年全國環境保護工作會議強調，推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化。您認為環境經濟政策在其中起到什么作用？

　　葛察忠：環境經濟政策是利用財稅、價格、金融、交易等經濟政策工具調控環境行為的政策手段，與行政管制性的政策手段相比，具有激勵效果強、更加注重對經濟主體的內生調控等特點，有利于激發經濟主體實施環境行為的積極性和主動性、建立環境保護的長效機制，是國家環境政策的重要組成部分。

　　黨的十八大以來，我國大力推進生態文明建設。生態文明建設的重點內容就是要用制度保護生態環境，通過推進環境稅費制度改革、自然資源產權制度、基于市場的自然資源及其產品價格改革等，實現綠色發展。

　　黨的十九大提出推進國家治理體系和治理能力現代化，為環境保護工作提供了新的機遇。綠色發展實質上是發展方式的轉型，是一種系統統籌經濟發展和生態環境保護的發展模式。環境經濟政策作為一種調控環境行為、促進經濟人理性選擇的政策工具，是推進綠色發展、實現環境治理現代化的重要手段和內容。

　　中國環境報：環境規劃院一直從事環境經濟政策研究工作。記者在幾年前曾專訪過王金南院長，題目是：探索環境經濟政策的新里程。幾年過去了，您認為環境經濟政策發展現狀如何？能否談談您的感受？

　　葛察忠：隨著我國市場體系的不斷完善，市場經濟手段得到創新性利用，環境保護的長效機制得以建立，各方開始重視綜合利用法律、行政和經濟等手段開展環保工作。環境保護、財政部門等積極推進環境稅費、生態補償、排污交易、綠色金融等環境經濟政策試點與探索。

　　從我國環境經濟政策體系建設來看，環境經濟政策實踐在加速推進，總體上呈現的是自上而下與自下而上相結合的模式。結合我國國情、地情，開展了豐富多樣的政策實踐探索，且很多是中國特色的政策創新，這些實踐探索受到了國際社會的高度關注。經過多年的探索發展，我國已經基本建立了環境經濟政策體系，環境保護稅、生態補償、綠色金融等一系列重點環境經濟政策取得突破。

　　其中，環境保護稅歷時9年出臺，環境財稅制度改革取得突破性進展。中長期生態補償改革框架搭建，生態補償機制建設取得重大突破。國家重點生態功能區轉移支付力度不斷加大，第二輪新安江生態補償試點繼續實施，跨省域橫向生態補償行之有效的機制、模式正在不斷完善之中。綠色金融政策框架初步形成，首次被納入國民經濟和社會發展五年規劃和生態文明建設綱領性文件，上升為國家戰略，建起全球首個以政府為主導的綠色金融政策框架。綠色金融市場規模日益發展壯大，各類綠色金融產品及其衍生工具不斷發展創新。截至 2016 年 9 月 5 日，我國境內綠色債券發行規模達到1099.9 億元，約占同期全球綠色債券發行量的 35%，已成為全球最大的綠色債券發行市場。同時，排污權有償使用和交易試點深入推進，自然資源資產負債表試點工作也在快速推進。

　　如何加快完善環境經濟政策體系？

　　■構建綠色金融體系，建立健全多元化生態補償機制，加快推進環境經濟核算體系建設。

　　中國環境報：如何進一步完善環境經濟政策體系？

　　葛察忠：雖然中央財政對環境保護的支持力度持續加大，但多層次的以質量改善為導向的財政資金機制仍未有建立。

　　“十二五”時期，全社會環保投入超過5萬億元，通過財政資金的引導、扶持，對大氣、水、生態等環境質量的改善起到了重要的促進作用。2016 年，中央財政對環境保護的支持力度進一步加大，新設立了土壤污染防治專項資金，資金規模為 68.75億元。同時，水、大氣污染防治專項資金等資金規模也在加大，分別達到 140 億元、111 億元。

　　但是，也要看到，環保資金機制還存在不少問題，與階段性環保需求存在一定差距，如資金績效管理模式還不是很完善，資金使用尚需要進一步規范等。財政資金對地方政府環境質量改善工作的引導和激勵功能尚未充分發揮出來，財政資金的政策目標和分配方法需要根據環境質量改善目標進一步調整轉變。

　　因此，我認為，當前要完善環境經濟政策體系，特別是要重點做好以下工作：

　　一是構建綠色金融體系。深化綠色信貸政策，建立綠色評級體系，加強與金融監管部門的協調與配合，積極推動銀行信息披露機制的建立，及時將企業環境違法違規信息等企業環境信息納入金融信用信息基礎數據庫，為金融機構貸款和投資決策提供依據。完善環境污染責任保險政策，創新環境污染責任保險政策引導及獎罰機制，引導高環境風險企業開展企業環境風險管理，加強對環境污染強制責任保險試點工作的政策引導和規范，加強環境污染責任保險能力建設。完善綠色證券債券政策，推動上市公司環境信息公開，培育和發展綠色債券市場。建立規范的地方政府舉債融資機制，支持地方政府依法依規發行債券，用于生態保護領域。

　　二是建立健全多元化生態補償機制。積極完善生態補償政策和法律，鼓勵各地出臺規范性文件或地方法規，不斷推進生態補償制度化和法制化。完善國家重點生態功能區轉移支付制，進一步完善國家重點生態功能區轉移支付分配辦法，加大考核監管力度。加快推進跨省流域生態補償，明確流域上下游地區責任、權利、義務和利益。

　　三是加快推進排污權交易。研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策，建立排污權儲備制度，回購排污單位“富余排污權”，強化對排污單位的監督性監測，進一步加大執法監管力度。

　　四是推進環境污染治理市場化。推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP），完善環境污染治理設施建設與運行的政府補貼與補償機制，建立社會資本投入風險補償機制。推進環境污染第三方治理，強化政策引導和支持，研究出臺第三方治理項目增值稅即征即退政策。

　　五是加快推進環境經濟核算體系建設。建立綠色GDP2.0政策應用體系，選擇深圳等不同地區開展相關試點工作，建立生態系統生產總值核算體系并開展績效評價。

　　中國環境報：環境保護稅已于今年1月1日正式開征。您認為將起到怎樣的作用？您對資源環境稅制改革還有哪些建議？

　　葛察忠：我國環境保護稅是生態文明建設的一個碩果，是環境財稅改革的重要突破，對于完善環境財稅制度和促進綠色發展具有重要意義。

　　環境保護稅的開征，有利于促進企業減少污染物排放，促進產業結構調整和轉型升級，解決排污費剛性不足等問題。當然，目前這些判斷都是建立在分析基礎上的，具體實際效果還有待實踐的檢驗，需要及時跟蹤了解并用實際數據進行論證。

　　下一步，要做好環境稅征收工作，鼓勵、引導地方依據環境保護稅法及相關規定制定、出臺適合本地區實際情況的條例、政策。同時，建議推進資源稅改革，配合煤炭、稀土、水等資源產品的資源稅改革，將資源開采利用的生態環境成本逐步納入資源稅。推進消費稅改革，配合有關部門推進實施電池、涂料的消費稅征收及配套名錄的制定，進一步發揮消費稅對污染產品消費行為的調節作用。完善企業所得稅、增值稅環保優惠政策，研究新能源汽車稅收優惠政策，繼續免征新能源汽車車輛購置稅。（葛察忠，環境保護部環境規劃院環境政策部主任、研究員。長期從事環境政策、環境經濟手段、環境管理等方面的研究工作，承擔了多項研究任務并取得了豐富的研究成果。由其組織負責的中國環境稅政策設計與實施戰略等研究成果為我國相關環境經濟政策的制定提供了參考。）