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    1. 保護歷史風貌與加快民生改善如何兼顧

      2019年01月30日 09:04    來源:文匯報    顧一瓊

        ■城廂保護與改造需要以創(chuàng)新的思路來謀劃,多樣性的整體保護是留存和延續(xù)歷史風貌的關(guān)鍵所在,多種模式并舉的精細化有機更新是留存和延續(xù)歷史風貌的必由之路。市政協(xié)在調(diào)研報告中提出建議:以創(chuàng)新的體制機制來推進該項工作;突出規(guī)劃引領(lǐng),制定特殊政策;強化法制保障,明確行動方案

        今年上海兩會召開之前,市政協(xié)出爐了一份《上海老城廂歷史風貌保護與舊區(qū)改造對策研究》重大課題調(diào)研報告。相關(guān)課題組歷時四個月,經(jīng)過50多次專題調(diào)研,在充分聽取意見、借鑒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)梳理、深入剖析,提出了老城廂歷史風貌保護與舊區(qū)改造的對策建議。

        重要意義

        老城廂獨特肌理滋養(yǎng)了開放包容的居住形態(tài)和社會生態(tài)

        調(diào)研報告以黃浦區(qū)人民路、中華路圍成的約2平方公里區(qū)域為主要研究對象。歷史上,上海老城廂所涵蓋的地理范圍,除上述區(qū)域,還包括其東、南面沿黃浦江一帶。

        老城廂在上海城市發(fā)展史上具有重要地位和獨特價值,是上海城市的發(fā)祥地、上海文化的滋生地、上海制造的誕生地。其保護更新,對于上海延續(xù)歷史文脈、留住城市記憶、承載時代精神、打造全球城市,具有不可或缺的重要作用。

        老城廂是紅色文化、海派文化、江南文化共存發(fā)展之地,是城市文明和革命歷史的見證者,更是上海城市精神的發(fā)源之地、涵養(yǎng)之所。這里有豫園、書隱樓等眾多名勝古跡,有上海歷史最悠久的學校敬業(yè)書院、龍門書院等。有始建于清光緒年間的新舞臺及此后的幾十家大戲院、影劇院。開設(shè)于人民路上的上海書店曾是中國共產(chǎn)黨在上海最早的公開出版發(fā)行機構(gòu),黨中央機關(guān)刊物《向?qū)А吩诖嗣孛馨l(fā)行。

        同時,老城廂襟海帶江,是上海制造的搖籃。比如,創(chuàng)下眾多中國第一的江南機器制造總局(江南造船廠);以求新機器制造輪船廠為代表的一大批民辦工業(yè)企業(yè),還集聚了一大批民族品牌。

        老城廂城市形態(tài)中包含著豐富的歷史肌理,有30多條風貌道路和街巷,商住混合的高密度親和社區(qū),其住宅類型也十分豐富多樣——既有精美的明清江南傳統(tǒng)園林和宅第,也有成片的規(guī)模各異、中西合璧的近代石庫門里弄住宅及里弄公館,還有外廊式住宅和獨立式花園住宅等!靶〗、小巷、小園林、小建筑”,老城廂肌理特征的持續(xù)性,充分展現(xiàn)了建筑藝術(shù)風格的時代變遷,以及對外來文化的接納與融合力,這里滋養(yǎng)了開放包容和靈活的居住形態(tài)與社會生態(tài)。

        主要癥結(jié)

        海派社會生態(tài)面臨重構(gòu),如何實現(xiàn)區(qū)域、動態(tài)、長期平衡

        “留改拆”大背景下,關(guān)乎老城廂的城市更新面臨著一個復合性難題:加強歷史風貌保護的同時如何加快民生改善?換言之,原汁原味的風貌氣質(zhì)與舒適安逸的生活品質(zhì)如何兼得?

        近年來,上海先后出臺《歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》《老城廂歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃》等,去年出臺《關(guān)于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》《關(guān)于堅持留改拆并舉,深化城市有機更新,進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》等。但在推進實施中,受制于一些特殊矛盾,尚存癥結(jié),需要著眼區(qū)域平衡、動態(tài)平衡、長期平衡進行統(tǒng)籌考慮。

        比如社會生態(tài),老城廂常住戶籍人口嚴重老齡化,流動人群逐漸成為社區(qū)結(jié)構(gòu)的主流,這里長期以來形成的市井生活和城市演變中浸潤而成的市民社會、人口結(jié)構(gòu)、鄰里關(guān)系變化明顯,曾具有標示意義的海派鄰里關(guān)系、社會生態(tài)面臨重構(gòu)。

        其次,歷史變遷中,老城廂城區(qū)格局、傳統(tǒng)肌理和街巷形態(tài)等遭到不同程度破壞,其傳統(tǒng)肌理總體留存不足50%。大部分歷史建筑使用功能缺失,居住類房屋更處于“七十二家房客”超負荷使用狀態(tài),使用方式不當,室內(nèi)改建混亂、管線雜亂、公建破損。個別歷史建筑受產(chǎn)權(quán)關(guān)系制約,管理部門無力維修,使用權(quán)人無心履責,處境岌岌可危。

        根據(jù)房管部門規(guī)定,要先有“留改拆”方案才能啟動舊改,一些已啟動的項目,受制于方案研究和規(guī)劃調(diào)整流程復雜漫長;一些待啟動項目,由于甄別、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等政策措施不明朗,企業(yè)參與開發(fā)意愿低。

        再者,法律規(guī)范不夠完善,協(xié)同機制不夠健全。按相關(guān)規(guī)定,不在舊區(qū)改造范圍內(nèi)的風貌保護項目,無法享受舊改的征收、稅費減免等優(yōu)惠政策,因而在所有權(quán)人或使用權(quán)人保護不力時,無法將風貌保護項目作為公共利益,對建筑進行征收。針對所有權(quán)人和使用權(quán)人不能依法履行保護義務(wù)甚至造成破壞等情況,目前缺乏有效約束,政府實施搶救性修繕缺乏法律支撐。

        風貌保護與舊區(qū)改造的同步協(xié)調(diào)機制也需要抓緊建立。歷史風貌保護與舊改工作綜合性強,涉及條與條、條與塊關(guān)系,需要進一步細化壓實責任、厘清邊界、完善執(zhí)行監(jiān)督考核各項工作機制。

        必由之路

        法制保障體制創(chuàng)新,多種模式并舉的精細化有機更新

        老城廂保護與改造需要以創(chuàng)新的思路來謀劃,多樣性的整體保護是留存和延續(xù)歷史風貌的關(guān)鍵所在,多種模式并舉的精細化有機更新是留存和延續(xù)歷史風貌的必由之路。

        市政協(xié)在這份調(diào)研報告中提出多條建議:

        首先,以創(chuàng)新的體制機制來推進該項工作,建議由市級統(tǒng)籌牽頭,設(shè)立相關(guān)委員會,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)老城廂保護與更新的規(guī)劃、計劃、運行、管理等各項重大事宜;區(qū)層面加大工作力度,聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié),整合各方資源,創(chuàng)新方式方法,推進落實;發(fā)揮地產(chǎn)集團和區(qū)管企業(yè)等參與老城廂歷史風貌保護與舊改的骨干作用,設(shè)立專項基金;吸引社會力量參與整體保護、功能轉(zhuǎn)換與活化利用,也鼓勵老城廂居民通過協(xié)議置換、產(chǎn)權(quán)入股等方式參與其中。

        其次,突出規(guī)劃引領(lǐng),制定特殊政策。在全面評估的基礎(chǔ)上,抓緊修訂相關(guān)保護規(guī)劃,明確老城廂歷史文化風貌整體保護具體要求,堅持分級保護、肌理保護、成片保護。制定修繕導則,在認識老城廂歷史建筑的形式特征、建造體系、材料特性和建造工藝等基礎(chǔ)上,培養(yǎng)保護修繕隊伍,確保修繕的高質(zhì)量高水平。為老城廂設(shè)立規(guī)劃師,并相應(yīng)設(shè)立社區(qū)規(guī)劃師。同時,拓展征收政策適用范圍,將歷史風貌保護項目作為舊改的一種特定類型,適用房屋征收、土地出讓金返還、稅費減免、配套安置房源等相關(guān)政策。盡快設(shè)立市、區(qū)風貌保護專項資金。

        再次,強化法制保障,明確行動方案。建議在《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》修訂中,考慮老城廂這個特殊區(qū)域的特殊情況,給予特別條款;將歷史風貌保護對象拓展到風貌保護街坊、風貌保護道路和保留歷史建筑,為構(gòu)建“點線面”相結(jié)合的保護對象體系提供法定依據(jù)。

        另外,修訂相關(guān)房屋租賃條例、物業(yè)管理規(guī)定,明確歷史建筑最低人均居住面積標準,嚴禁公房違規(guī)轉(zhuǎn)租等;建立健全行政執(zhí)法聯(lián)合聯(lián)動機制,加大歷史風貌區(qū)執(zhí)法監(jiān)督力度。立足當前,因地制宜,明確保留保護建筑的具體“留改拆”方案。

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      (責任編輯: 劉園香 )

      保護歷史風貌與加快民生改善如何兼顧

      2019-01-30 09:04 來源:文匯報
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