原標題：我國當前推行PPP需要關注的幾個問題

　　目前我國各級政府正在公共產品和服務領域推廣政府與社會資本合作模式（以下簡稱PPP）。從實踐看，以下幾個問題是PPP健康發展的關鍵，應引起高度重視。

　　一是PPP的適用范圍。我國40年來的經濟改革是從競爭性領域開始的，通過發揮市場在資源配置中的作用，取得了巨大成就。黨的十八大以來，我國又將市場對資源配置的作用引入到基礎設施和公共服務領域，推行PPP，提高公共產品和服務的供給數量與效率。這有助于提高我國經濟的市場化水平，對推進供給側結構性改革和高質量發展具有非常重大的意義。但在實踐中，一些地方出現了政府全額付費項目太多等問題，對此應引起關注。這一問題的出現與PPP的適用范圍定位不清有很大關系。社會產品分為私人產品和公共產品，私人產品具有排他性和競爭性，由市場提供最有效率；公共產品具有非排他性和非競爭性，市場不能提供或提供不足，只能由政府提供。但是，政府提供公共產品不等于政府直接生產全部公共產品，其中純公共產品只能由政府直接生產和提供，準公共產品的生產可引入市場機制，由社會資本生產，其供給效率大大優于政府直接生產。因為純公共產品沒有收益，如果采用PPP，政府對社會資本不僅要補償公共產品的生產成本，而且還要給予一定的利潤補助，政府付出的總成本大于政府直接生產成本。而準公共產品，有一定的使用者付費收入，如果采取PPP，政府僅給予一定的補貼，社會資本就可以獲得社會平均利潤，而且社會資本生產準公共產品還能大大降低生產和運營成本。因此，PPP適用范圍應當是準公共產品領域，也就是使用者付費的公共產品領域，具體講，就是能源、交通運輸、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等準公共產品領域。

　　二是風險分擔問題。PPP成功的關鍵是要按照激勵相容原則，建立起合理的利益分享和風險分擔機制，發揮政府與社會資本各自的優勢，實現資源的優化配置和社會福利的最大化。PPP項目投資運營周期長、技術復雜、投資大，不確定因素多，為此必須在政府和社會資本之間建立起合理的風險分擔機制。風險分擔應堅持以下原則：一是風險與收益對等。即權利與義務對等，如果一方負有承擔風險的義務，那么就必須享有獲得該風險所對應的收益權利。二是有效控制。將風險分擔給花費最小成本并能最有效控制風險的參與者，以達到群體效益最優。三是量力而行。承擔的風險要和參與方的能力相適應，要有上限。如果一方承擔了其無法承擔的風險，就會缺乏控制能力；如果某些風險比之前估計的高很多，就不能讓某一方單獨承擔那些放大的風險，否則將影響其積極性。四是動態調整。PPP項目運作是一個動態的過程，隨著項目的推進，外部環境會發生變化，風險分擔也應作適當調整。按照以上原則，PPP的政治、法律等政策風險，私營機構承擔不了，而政府最有能力承擔，就應由政府承擔。建設風險產生在項目建設過程中，社會資本最有能力控制，就應由社會資本承擔。經營管理風險，由于社會資本追求利潤最大化的屬性，其管理運營能力大大強于政府，應分配給社會資本。

　　三是財政承受能力問題。在PPP項目中，政府的責任主要是市場準入、公共產品和服務的定價、財政補貼、績效監管等，項目的融資、建設、運營全部由社會資本承擔。從短期看，推行PPP可以減輕政府當期財政支出壓力，但從長期看，政府必須承擔因財政補貼等形成的支出責任，而且支出責任必須控制在財政承受能力之內。PPP項目生命周期長達20～30年，涉及的財政支出責任包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。財政承受能力是識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，評估項目實施是否超過當前及今后年度財力承受范圍的重要指標，是PPP項目能否實施的“安全閥”。我國現行政府會計以收付實現制為基礎，只將政府年度現金收付確認為當期財政收入、支出和收支缺口，無法全面反映政府的資產和負債。這種政府會計制度可能會導致一些地方政府不顧財政承受能力，大規模上PPP項目，形成大量隱性債務，將支出責任留給后屆政府。為此，一是應加快政府會計制度改革，編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，強化立法機關對中長期的政府資產和負債的審查監督，從制度上消除財政機會主義。二是應引入第三方機構，對政府財政承受能力論證報告進行再評審，建立責任倒查機制。三是加大相關信息公開力度，強化社會監督。

　　四是法制化問題。黨的十八大以來，通過PPP合作，市場配置資源的領域逐漸從競爭性領域擴展到公共產品和服務領域。這對我國深化供給側結構性改革，推動高質量發展具有重要意義。與此同時，也應看到實踐中還存在一些問題，比如PPP合作項目決策不夠嚴謹，合作范圍有泛化傾向；市場準入需要進一步開放，民營資本參與度需要不斷提高等。這些問題的存在，與PPP立法滯后有很大關系。目前除了采購法及招標投標法外，其他與PPP相關的都是各部委的部門規章和部門規范性文件。為保障PPP健康發展，特別需要加快制定專門的行政法規，待條件成熟后上升為法律。

　　（作者：翁玉蓮，系西北大學新聞傳播學院副教授）